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   国家政策法规

民政部就《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》(征求意见稿)做出说明

发布时间:2012-07-12

 

    4月24日,民政部就《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》(征求意见稿)公开征求意见,并对《规定》的出台背景、主要内容、重点解决的问题以及规范的对象和法律效力等做出说明。

    出台背景

    近年来,随着我国经济社会快速发展,基金会的数量和规模快速增长,活动日益丰富,资助方式、保值增值方式呈现出多样化的特征。截至2011年底,我国基金会已有2500个,与2005年相比,6年间基金会的数量翻了一番多,平均年增长率达20%。全国2500多家基金会的总资产已经超过600亿元人民币,2011年度捐赠总收入337亿元,年度公益总支出256亿元。基金会开展的公益项目涉及教育、社会福利、救灾救济、卫生健康、环保、法律、学术研讨和文化体育等多个领域,其中用于救灾扶贫、社会福利、教育、医疗这4个最贴近民生领域的资金约占公益总支出的70%以上,受益对象主要是贫困的母亲、儿童、学生、失业者、残疾人、疾病患者等,突出展现了我国基金会解决社会问题、缓解社会矛盾、推动社会发展的能力。

    我国基金会的发展虽然取得了一定的成绩,但仍处于起步阶段,还存在整体力量薄弱,发展不平衡;专业化程度低,职责履行缺失;内部治理不规范,自律机制不健全;信息公开水平不高,组织公信力不强等许多问题。这些问题既有基金会自身的原因,也有全社会思想观念、体制机制、法律法规、政策措施等外部原因,都不同程度地困扰着基金会的发展,使得基金会的发展与经济社会发展的需要及社会公众的合理期待还存在一定的差距。为进一步规范和促进基金会的发展,民政部在总结分析基金会运作特点和主要存在问题的基础上,起草了《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》(以下简称《规定》),旨在现有法律框架内细化和完善有关基金会行为规范的法规政策,夯实登记管理机关履行职责、加强监管的法律基础,为基金会等公益慈善组织的有关重要行为提供指引,促进规范运作和公开透明。现面向社会公开征求意见。

    主要内容

    《规定》主要针对基金会接收和使用捐赠行为,基金会的交易、合作以及保值增值行为以及基金会的信息公开等三个方面进行了规范。主要内容如下:

    一是进一步规范了基金会接收和使用公益捐赠的行为。在捐赠接收方面,一是规定基金会应当通过订立书面捐赠协议等方式与捐赠人明确双方权利义务,并应当确保捐赠的公益性;二是规定捐赠收据的开具应当在实际完成了捐赠财产接收程序以后,不能提前或虚开捐赠收据;三是明确了确认非现金捐赠入账价值的依据;四是明确了基金会接收食品、药品等捐赠物品时要确保其具有使用价值;五是对基金会接收企业捐赠本企业生产的产品的行为提出了要求。在捐赠使用方面,一是重申了使用公益捐赠必须符合组织的宗旨和业务范围;二是明确了改变捐赠财产用途的相关程序;三是要求基金会建立健全内部制度,将所有分支、代表机构、专项基金以及各项业务活动纳入统一管理;四是明确了基金会日常运作费用在捐赠收入中列支的原则;五是明确了基金会项目直接成本在捐赠收入中列支的原则;六是划清了日常运作费用和项目直接成本的界限;七是明确了公益捐赠的使用必须在基金会的全程监督之下;八是规范了基金会选择项目执行方和受益人的原则和方式。

    二是进一步规范了基金会的交易、合作和保值增值行为。一是要求基金会要区分交换交易收入和非交换交易收入。二是明确了基金会在从事交换交易时需要遵循的原则。三是禁止基金会将本组织的名称,公益项目品牌等其他应当用于公益目的的无形资产用于非公益目的。四是禁止基金会借募捐之名帮助企业开展产品营销等活动。五是明确了基金会不得向个人、企业直接提供与公益活动无关的借款。六是限定了基金会可以用于保值增值的资产类型和具体运作方式。

    三是进一步加大了基金会的信息披露力度。一是强调了基金会的信息公布工作必须遵循的原则。二是要求基金会在开展募捐前,应当事先制定募捐活动的有关标准,并将这些标准如捐赠人权利义务、资金详细使用计划、成本预算等向社会公告。三是要求基金会在通过募捐取得捐赠收入后,要定期在自身网站和其他公开媒体上公布详细的收入和支出明细。四是对捐赠人知情权的保障。五是基金会年度工作报告的披露。六是基金会内部制度的披露,公募基金会制定的内部制度,应在本组织网站或其他便于社会公众查询的公开媒体上予以公开;非公募基金会制定的内部制度,应置备于本组织办公场所,接受捐赠人的查询。

    重点解决的问题

    (一)强调了基金会在工作的各个环节都要秉持公益性

    《规定》在公益捐赠的接收环节规定了,“基金会接收捐赠应当确保公益性。直接或间接的有偿赠与和目的不符合公益性的赠与不应确认为公益捐赠,不得开具捐赠票据”;在公益捐赠的使用环节规定了,“基金会不得资助营利组织”;在基金会与其他组织的合作环节规定了,“基金会不得将本组织的名称、公益项目品牌等应当用于公益目的的无形资产用于非公益目的;不得直接宣传、促销、销售企业的产品和品牌;不得为企业及其产品提供信誉或者质量担保;不得向个人、企业直接提供与公益活动无关的借款”。

    (二)要求基金会自身要加强内部的控制与监管,强调了基金会对公益捐赠应负有的责任

    首先,要求“基金会应当制定内部制度,将所有分支、代表机构和专项基金和各项业务活动纳入统一管理”;其次,要求“基金会选定公益项目执行方、受益人,应当遵循公开、公正、公平和诚实信用的原则”;第三,要求“基金会应当对公益捐赠的使用情况进行全过程监督,确保受赠款物及时足额拨付和使用”。

    (三)明确了公益捐赠的使用成本列支问题,体现了基金会自律与社会公众监督相结合的原则

    首先,基金会要以内部制度的形式自行规定有关成本支出的标准和比例,内部制度必须披露;其次,基金会接收捐赠、开展募捐必须以捐赠协议或募捐公告的形式将具体的成本列支计划告知捐赠人或社会公众;最后,基金会在接收捐赠特别是开展募捐以后,要将捐赠财产的具体使用情况向捐赠人或社会公众报告。这样,登记管理机关、捐赠人和社会公众都可以对照基金会的内部制度、捐赠协议或募捐公告检查基金会的支出是否合理。

    规范的对象和法律效力

    根据民政部门的管理权限,规定规范的对象为在民政部门登记注册的基金会、境外基金会代表机构和其他具有公益性捐赠税前扣除资格的社会团体。《规定》属于民政部颁布的规范性文件,是在现行法律政策基础上对基金会等公益组织运作中的一些具体行为的进一步规范。各级民政部门可以依据该规定,在年度检查和评估工作中,对基金会加强指导与检查。对于违反规定的基金会,登记管理机关可以视情节轻重依法给予基本合格或不合格的年检结论,有评估等级的可以降低评估等级;情节严重的,可以依法给予行政处罚。

    目前,我国公益事业的发展势头十分迅猛,新的公益形式和活动方式不断涌现,加上社会公众对公益组织发展的热切关注,都使得进一步引导和规范基金会行为的任务日益迫切。《规定》的出台是民政部作为基金会登记管理机关的一次积极尝试,今后,我们将根据基金会等公益组织的自身特点、发展趋势和存在问题,继续进行调查研究,推动立法,制定政策,提供指引,逐步打造一个多层次多角度的法规政策体系,使我们的监管水平和公益组织的发展同步提升。