近日，北京市民政局公布了2020年度市级社会组织评估结果，韩红爱心慈善基金会、控制吸烟协会等18个获评5A级社会组织。

 

相比去年的38个，北京市今年公布的5A级社会组织数量减少了一半多。

 

经过13年的发展，社会组织评估工作已成为了登记管理机关科学管理、有效监督社会组织的重要手段之一。但与此同时，此项评估也产生了一些争议，涉及的问题包括引入第三方评估机构自由裁量权、等级与税收优惠政策挂钩等。

免税名单“缩水”

 

根据民政部门出台的《社会组织评估管理办法》（下简称《办法》）等相关规范性文件，社会组织评估结果等级从高到低依次为5A、4A、3A、2A、1A。获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励。获得3A以上评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格。获得4A以上评估等级的社会组织在年度检查时，可以简化年度检查程序。

 

“原来社会组织各种各样的问题层出不穷，政府并没有一个好的办法来加强监管，仅有的年检显然解决不了问题，容易流于形势。”清华大学公益慈善学院副院长邓国胜告诉《中国慈善家》，在这样的背景下，等级评估应运而生。

 

《社会组织蓝皮书》显示，2016年度，共有112家全国性社会组织获得评估等级，其中，行业协会商会39家、学术类社团36家、职业类社团1家、联合类社团7家、基金会24家、民办非企业单位5家。获得评估等级的全国性社会组织数量经过起伏波动后，连续三年稳定在110家左右。2017年度，我国共有108家全国性社会组织获得评估等级，获评3A级及以上等级的社会组织共89家，占比较大。其中，5A级5家，4A级24家，3A级60家。2018年度，获得评估等级的124家全国性社会组织中，仅13家低于3A级。

 

按照财政部2020年发布的第27号公告（《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》）（以下简称“公告”），想要获得2020年度公益捐赠税前扣除资格并不容易，需要同时满足8个条件，“评级等级为3A以上”只是条件之一，另外还需要具有非营利组织免税资格、前两年度未受到登记管理机关行政处罚、管理费用占当年总支出的比例等。

 

显然，3A只是社会组织的“及格线”，而获得捐赠税前扣除资格则需要“满分”。

 

另外，公告中对新设立或新认定的慈善组织有所放宽，它们在取得非营利组织免税资格的当年，不需要3A评级就能获得捐赠税前扣除资格。

 

这样一来，就导致新成立的社会组织可以申请捐赠税前扣除资格，而不是当年新成立但成立时间不到两年的社会组织无法申请的尴尬局面。

 

2020年12月30日，财政部、税务总局、民政部联合发布了关于2020年度至2022年度公益性社会组织捐赠税前扣除资格名单的公告，总共仅有120家公益性社会组织获得捐赠税前扣除资格。

 

《中国慈善家》注意到，相比以往，2020年新增获得捐赠税前扣除资格的组织名单大幅减少——2019年度符合公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体为196家，2018年为185家。

评级挂钩税收之争

 

评级制度与税收挂钩，提高社会组织参评积极性的同时，也引来争议。有观点认为，政府部门一旦认定为慈善组织的身份，就应自动获得免税资格，而不应该将获评3A再作为门槛。

 

“目前3A明显要高于合规性，是不公平的。”深圳社会组织研究院院长饶锦兴认为，等级评估本来是一个很好的工具，但现在人为设置了一些苛刻条件，并不合理。

 

但也有学者认为，评级和税收挂钩有一定的合理性。国务院参事室特约研究员、南都公益基金会名誉理事长徐永光在接受《中国慈善家》采访时表示，获评3A级为免税门槛，从程序层面来讲，并无不妥，一定程度上属于“淘汰机制”。

 

“用等级评估将社会组织分成好、中、差三种，3A属于中间档，差的机构不享受免税资格，这有一定的合理性。如果用国家税收政策去鼓励做得并不好的机构，是对社会资源和国家税收的消耗，带有一定的不公正性，也不合乎行业发展需要。”徐永光说。

 

而在邓国胜看来，“挂钩”缺乏法律依据，但在当时的情况下，并没有更好的办法。

 

“获得3A及以上并不难，但财政部的公告确实加大了捐赠税前扣除资格的认定难度。另外，新成立机构可以认定，而成立满一年的公益组织因其没办法评估等级，就不能被认定，这显然不合理。”邓国胜说。

 

现行《办法》中，对申请参加评估的社会组织提出具体要求，即取得社会团体、基金会或者民办非企业单位登记证书要满两个年度，未参加过社会组织评估的或获得的评估等级满5年有效期的，才有参评资格。

 

徐永光建议，政府部门一旦认定为慈善组织的身份，就应自动获得免税资格，但可以满一定年限后再去做认证评估，如果不合格（低于3A），再取消免税资格。

“第三方”评估存在不足

早在2015年，民政部就开始探索建立社会组织第三方评估机制并提出指导意见，社会组织第三方评估的基本原则是坚持政社分开，管评分离，由独立的社会机构进行专业化评价。

 

2016年出台的《慈善法》为此提供了法律依据：县级以上人民政府应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。

 

2017年度，第三方评估机制日渐成熟、规范和常态化，充分利用专业优势开展评估，取得了较好的效果。

 

第三方的引入被认为开启了“评估新时代”。与传统上下级评估和自我评估的方式相比，第三方评估似乎自带“独立、公平、公正”有色彩。在现实中，第三方评估已经广泛运用在中国的政府绩效、社会组织等级、政府购买服务、精准扶贫、产品消费等诸多领域。

 

随着实践的进行，一些学者认为，第三方评估大多属于政府购买服务，而委托方（公共部门）和被委托方（第三方评估机构）之间的地位存在巨大的不对等性，被委托方很难形成独立的第三方。甚至有些委托者通过直接干预或间接授意等手段在评估中主导了最终结果。

 

目前，中国暂未出台全国性的统一指导规范，地方性的约束也较为模糊和笼统，没有建立专门的、具体的和可供操作的实施制度。由此，在社会组织等级评估的过程中，指标的模糊性、专家选取的局限性以及评估过程监督的薄弱性，使得第三方评估机构拥有了较大的运作空间。

 

“评估制度设计之初，也没有完全寄希望于政府评估，更多是依靠社会的力量、专业的力量，由此引进了第三方评估，发动社会专业机构力量。”邓国胜曾多次参加民政部门组织的有关评估方面的研讨会，他认为，目前的评估指标体系存在一些问题，比如主观性比较强，导致第三方自由裁量权太大。

 

据了解，评估总共有1000分，评估指标涉及社会组织内部治理及社会评价等等内容，涵盖了组织建设发展中的方方面面，由第三方机构进行资料审核、实地调研，力求从多个侧面进行考量，客观、立体、全面地反映出社会组织的综合发展情况。

 

“现有的社会组织评估制度的设计需要进一步完善，要减少评估机构的自由裁量权，让原有的制度设计更加科学。”饶锦兴说。

 

另外，第三方评估机构要在很短的时间内去评估执行方实施一年的项目，被认为是不现实的。一般来说，评估机构只能是通过项目的文字记录去了解该项目，这样一来，被评估方只需要把文档资料做得漂漂亮亮，就容易获得高分。

 

“现状很尴尬，一些地方省市的评估机构，临时拼凑一批专家，半天就可以评估出一个社会组织一年的状况。”邓国胜说。

 

目前看来，缺乏专业的评估机构和评估人才仍然是未来长期面临的难题。而在国外，一些大学开设有专门的评估专业来解决此问题。

 

“当前，一些不具备这种能力的机构看到评估是一个大的市场，都想来分一杯羹。很多评估机构本身不专业，没有评估的能力，甚至还不如被评估机构对行业那么了解，这样，就无法发挥‘以评促建’的功能。”邓国胜说。

 

邓国胜建议，政府应该加强对第三方评估机构的本身的评估。例如，北京市有时会邀请专业组织对第三方独立评估机构进行评估。同时，政府或捐赠方在购买服务时对评估机构的资质、能力、口碑也有所评判。

 

动态监管或成常态

社会组织获得评估等级并非一劳永逸。《办法》规定，评估等级有效期为5年，期间民政部门有权依法做出降低评估等级或取消评估等级的处理。

 

2020年9月9日，民政部发布《关于降低23家社会组织评估等级的公告》，23家被降级的社会组织中既有社团、基金会，也有民非。其降级原因或是连续年度检查不合格，或是未参加年度检查，或是受到民政部警告并处没收违法所得的行政处罚等。

 

其中性质最严重的是中国中药协会。2019年，中国中药协会授予饱受争议的鸿茅药业等20家企业“2018年度中国中药行业社会责任明星企业”荣誉称号，授予19名企业相关负责人“2018中国中药行业履行社会责任年度人物”荣誉称号。在此次活动中，中国中药协会共收取费用84.9万元，支出64.171万元，违法所得20.729万元。

 

被降级意味着这些社会组织不再享有“优先接受政府职能转移，优先获得政府购买服务，优先获得政府奖励;按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格;简化年度检查程序”等待遇。

 

《中国慈善家》注意到，等级评估实际初期，民政部门运用“降级”来惩罚犯错的社会组织较为少见，但近几年来使用得较多。根据媒体的公开报道，2015年、2017年、2018年，民政部都曾发布降低社会组织评估等级的公告。

 

“这种处罚会对社会组织的运行产生重大影响，包括已获得募捐资格的组织，公信力会受重创。”邓国胜认为，民政部门对社会组织评估等级的动态监管已经成为一种常态。（来源：中国慈善家）