2021年7月12日，由中国社会保障学会主办的儿童福利立法座谈会在北京国二招宾馆召开，中国社会保障学会会长郑功成主持会议。民政部儿童福利司司长郭玉强出席会议并讲话。来自北京、吉林、江苏、浙江、河南、四川、陕西等省民政厅局有关负责人、北京儿童福利院等机构负责人和联合国儿基会驻华代表处代表，以及中国社会保障学会“儿童福利立法研究”课题组核心成员共30余人出席会议。与会者围绕儿童福利立法基本框架、儿童福利法应当解决的核心问题、儿童福利立法中的难点展开了热烈讨论。
民政部儿童福利司司长郭玉强对中国社会保障学会组织专家团队推进儿童福利立法研究表示感谢。他指出，制定一部儿童福利法是几代民政工作者的梦想，对儿童福利工作者而言，推进儿童福利立法工作就是以最好的实际行动来落实党中央为人民群众办实事、开新局的要求。他接着指出，中国社会保障学会于今年2月6日报送的《民生专报》第1期“完善社会保障体系亟待系统思维和精准施策”得到党中央、国务院、全国人大常委会主要领导同志的重要批示，抓紧制定儿童福利法等一批新法是这一报告提出的重要建议之一，民政部领导高度重视落实领导同志的批示精神，儿童福利司具体推动这一立法项目的研究。他认为，儿童福利立法不易，需要处理好四大关系：一是时间与质量的关系，立法首先要保证质量，时间要服从于质量；二是全国人大立法与部门立法之间的关系；三是儿童福利法与其他法律的关系，目前我国儿童福利和权益保护散落在其他相关法律中，需要通过一部完整的法律解决相关政策碎片化的状态，应当通盘考虑儿童福利法的定位；四是立法工作者和一线民政工作者之间的关系，儿童福利法是具有政治属性的社会法，一定要与实际民政工作相契合。他强调，各地儿童福利的发展目标一致，但路径和方法存在差异，儿童福利立法应当寻求最大公约数并努力形成共识，使得法律出台后能够真正维护儿童的权益、不断增进儿童的福祉。中国社会保障学会会长郑功成在讲话中指出，儿童的健康成长已经由家之大事变为国之大事，发展儿童福利事业不仅是完善我国社会保障体系的内在要求，更是关系到亿万儿童共享国家发展成果的重要制度保障，只有上升到法治轨道才能最终建成造福所有儿童及其家庭的中国特色儿童福利制度。他强调，七普数据公布的结果表明，中国的总和生育率已经降至1.3，处于低生育率陷阱的警戒线之下，而国际上总和生育率处于1.3以下的国家并不多，这一问题需要引起高度重视，而通过发展儿童福利事业、增进母亲福利等措施来降低养育成本是必要且重要的举措。他接着指出，加紧推进儿童福利事业的立法已经具有紧迫性，这需要政府、学界与社会各方的共同努力，但目前国内研究儿童福利的专家学者很少、研究力量甚为薄弱。对此，需要以推进儿童福利立法研究为契机，进一步扩大研究力量，形成一支能够对儿童福利事业发展起到理论支撑的研究团队。他表示，课题组目前已经完成了前期准备工作，包括国内外关于儿童福利的文献搜集、组织国外相关法律的翻译与整理，在此过程中已经形成了一些基本共识，但还只是一些基础性工作。他希望与会者能够畅所欲言，对儿童福利法的立法框架、基本理念、核心问题、立法难点等发表真知灼见。北京市民政局儿童福利和保护处副处长乔伟圣指出，儿童福利工作多年来主要为补缺型，缺少法律依据和支持，开展儿童福利立法是中国儿童福利事业发展的巨大进步，也是对儿童福利工作的重大激励。他还指出，从人力资本的角度看，相关研究表明幼儿阶段的投入回报更多，因此儿童福利立法是必要的，也是国家责任的体现。他针对儿童福利立法提出了几点建议：一是儿童福利法要与未成年人保护法、民法典等其他法律相衔接，例如要厘清未成年人保护法中的服务与儿童福利法中福利服务的关系；二是内容上要体现对儿童生存需求全领域、从小到大全链条需求的关注，福利供给形式可以是津贴加服务，例如怎样发展养育托育服务和推进托育场所的建设、未成年人保护法中的临时监护和长期监护职责如何细化等；三是立法要促进制度整合与管理体系建设，目前存在制度和部门分割的问题，福利制度和救助制度要如何定位与衔接、儿童福利的多相关部门如何协同推进工作需要进一步探索；四是在立法上给予家庭更多支持，鼓励社会力量参与，例如未成年人保护法中无人监护的儿童由民政部门送到儿童福利院，可以考虑通过津贴支持家庭监护和寄养，为儿童提供更好的成长环境。吉林省民政厅儿童福利（安监）处处长李东焱指出，儿童福利的相关概念有待进一步规范，例如要在理论和实务上厘清未成年人保护和儿童福利两个概念之间的联系和区别，解释清楚留守儿童、困境儿童、事实无人抚养儿童等七种儿童分类。他认为，儿童福利的内容也需要进一步规范和条理化，行政行为需进一步规范，如民政、教育、司法等部门以及群团组织在实践中都已为儿童提供了保障措施，但造成了保障缺失和重复保障并存、信息碎片化等问题。他表示，儿童福利立法要有利于增进儿童的获得感，带有问题导向和需求导向，通俗易懂且具前瞻引导性和适当的刚性措施。他还提出五点具体建议：一是儿童福利服务要重于救助；二是支持和保障社会力量参与提供儿童福利；三是厘清儿童和家庭的关系；四是关注精神病患者的生育问题；五是立法过程中不能为了追求体系完整、表述精当而损害儿童福利的目标与内涵。江苏省民政厅儿童福利处处长孙才洋指出，儿童福利立法是经济社会发展的内在要求，中国面临深度老龄化和严重少子化问题，可持续发展能力弱，需要通过发展儿童福利鼓励生育。他认为，中国儿童福利伴随经济发展走过了71年，已经取得可观成就，但目前未成年人犯罪、侵害未成年人的犯罪和儿童非自然死亡等问题比较严重，推动儿童福利立法是儿童保护的客观需要，也是回应社会关切的需要，更是履行联合国儿童权利公约的要求。在儿童福利立法方向上，他提出九点建议：第一，坚持儿童权益最大化原则、最有利于未成年人的原则、创造儿童友好型社会和儿童友好型环境的原则。第二，在立法的顶层设计上明晰框架，明确主管部门，设定部门职责。第三，界定政府、社会、家庭、市场的职责，家庭是基础、政府是主导、社会是主体，市场也应被考虑进去。第四，坚持量力而行和尽力而为，量力而行是指我国处于社会主义初级阶段，儿童福利发展是同心圆对象逐步扩大。尽力而为是指在经济发展水平比较高的地区允许有一定的弹性，为了儿童的养、治、教、康提供福利，并与社保体系中的救助、保险、福利三部分有效衔接。第五，厘清儿童福利与未成年人保护的关系。第六，厘清监护、保护、关爱、保障、服务等几个概念的关系。第七，重视儿童福利工作的专业性，构建社会组织、社会工作者、志愿者队伍的培训培养和激励政策。第八，体现中国特色、分域指导，考虑地区差异。第九，借鉴西方发达国家的儿童福利立法经验，例如日本、韩国等。浙江省民政厅儿童福利处副处长余华光指出，浙江省儿童福利事业发展总体比较均衡，但现行困境儿童概念模糊且省级财政资金投向儿童福利事业困难，儿童福利立法需要考虑到儿童养育成本高昂的问题。他认为，儿童福利立法应当遵循儿童利益最大化的总体原则，对各个部门职责、执行机构、设施设备、财政、问责机制等的相关概念和职责进行清晰界定，将一般儿童和特殊儿童统筹起来，一般儿童侧重于发展性福利，特殊儿童侧重于兜底性和保障性福利。他建议，要建立儿童福利津贴制度，市级以下基层政府要区分救助与福利。与此同时，儿童福利立法要处理好国家和家庭的关系，政府不能缺位和越位，两者间的关系界限要清晰，社会力量也需要参与到儿童福利事业中。他希望，儿童福利立法能够明确政府购买服务的相关内容，突出民政部门牵头主管，并做好制度衔接工作。河南省民政厅儿童福利处处长李经宇指出，河南省现行儿童福利服务对象较多，有孤残儿童1.7万人、事实无人抚养儿童2.1万人、困境儿童51万人。在孤残儿童保障制度建立之前，中国儿童福利更多停留在救助和慈善状态。他认为，儿童福利立法的目标是让公众敢生、生得好，能养、养得好，让儿童能够全面健康成长，成为中国未来合格的劳动者和建设者。儿童福利立法要体现儿童利益最大化原则，要对政府、社会、群团等各个方面的儿童福利制度、政策进行整合，让保护儿童权益人人有责、家庭也要履行责任的理念深入人心。他还指出，儿童福利法难以涵盖方方面面，要明确监护评估、强制报告、收养寄养、儿童抚养托育、残疾儿童救助、儿童福利机构等相关制度和政策的具体规范。他表示，儿童福利津贴不应仅针对个人，而是要通过支持家庭提升抚育儿童的能力、减轻养育费用造成的压力，同时构建并发展儿童福利服务体系。他强调，儿童福利机构目前广泛面临资金和人员配备不达标等多方面困难，对儿童福利事业的财政支持力度也较为薄弱，未来应当进一步厘清管理体制和部门权责，通过有效协同和部门整合推动儿童福利事业实现更大发展。四川省民政厅儿童保障处处长刘璐指出，儿童福利立法需要把握两条主线：第一条主线是时间线，从胎儿胚胎形成到18周岁前，要区分不同的年龄和特点给予不同的保护；第二条时间线是儿童发展的主线，根据儿童的生存权、受保护权、发展权、参与权这条不断递进的线来布局法条架构。她认为，儿童福利立法要注重三个视角：一是儿童的视角，根据儿童的需求来组织法条，切实考虑儿童的需要；二是儿童利益最大化的视角，要考虑具体行动中如何体现儿童利益最大化，包括如何落实保障儿童的休息权、户外活动时间等；三是“一婚三育”的视角，一婚即结婚，三育即生育、养育、教育，要让公众愿意生、养得起、教得好，就必须在制度层面给予保障。她建议，在儿童福利具体工作中需要聚焦于三个重点：一是要明确儿童与未成年人概念之间的联系和区别，目前对儿童的年龄界定仍比较模糊、儿童与未成年人的概念仍在混用；二是要聚焦特殊困难儿童，弱势儿童值得重点关注；三是要聚焦短板弱项，目前对儿童心理健康的关注较少，安全教育、法治教育、劳动教育、素质教育、性教育等也应该纳入中小学生课程体系中。另外，要对残疾儿童收养工作进行支持，考虑如何支持残疾儿童家庭。她强调，儿童福利立法也要听取儿童的声音，将儿童的意见融入到法律中。陕西省民政厅儿童福利处处长高静指出，儿童福利工作还存在一些难点，例如儿童福利的理念还未厘清、制度碎片化严重等，因此，在儿童福利立法中，要为民政部门赋能，让民政部门承担起相应责任。她强调，从立法方向上讲，要聚焦儿童福利，要面向全体、全年龄段的儿童，要侧重于儿童福利的权利，向可操作性方面延伸；从立法原则上讲，要强调儿童共享社会发展的权利；从立法框架上讲，要关注儿童孕育到成长的全过程，考虑到儿童成长环境的重要性。在立法内容方面，她提出了几个要点：一是在普惠性儿童福利的理念下，可以考虑发展型儿童福利的理念；二是要体现对胎儿福利的保障；三是要体现对民政部门的授权，能够有对基层组织的相关支持性政策；四是可以考虑加入针对儿童福利的儿童津贴；五是要强调政府责任；六是要转变观念，体现关注困境儿童、城乡差异等理念。北京市儿童福利院党总支书记、院长张志良指出，儿童福利法是在实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的历史背景下的立法，是践行党的宗旨的要求，是进一步深化全面依法治国的要求，是新时代民政职能定位的要求，也是推动儿童福利事业高质量发展的要求。他认为，儿童福利立法要思考新时代背景下需要什么样的儿童福利，要理清儿童福利的保障对象、保障内容、保障主体、保障体系和保障要求。他建议，儿童福利立法要遵循全员保障、最大保障、闭环保障、分类保障、分级保障、协同保障六个原则。吉林省白山市儿童福利院院长刘伟指出，白山市儿童福利院的工作主要分为两方面，一是孩子基本保障和养育，二是作为残联支持的定点康复机构，利用专业优势对社区的残疾儿童提供康复服务。他认为，儿童福利实务中存在两点问题：一方面，目前已经出台了残疾康复政策，但是残障儿童缺乏实际社会支持，政府没有明确拨款渠道；另一方面，大龄儿童的安置问题有待解决，当前政策可操作性不强。他建议，通过立法和政策对上述问题提供支持，充分调动社会力量，并考虑到儿童福利机构工作人员的培养和上升空间。四川省南充市儿童福利院院长焦静指出，儿童福利立法应当着眼于国家战略落实、法治资源整合、法律落实落地、明确主体责任、吸收他国经验等。她认为，目前儿童福利立法面临牵涉范围广、政策法规衔接困难、国情复杂以及与经济发展协同不易等难点，建议在立法框架中增加中国特色社会主义儿童福利的意义和社会参与等内容，并将儿童津贴扩大为儿童福利的主要内容。江苏省张家港市民政局副局长徐志斌指出，政府应当是儿童福利事业发展的财力投入主体，尤其是在儿童总量占据较大比例和福利彩票公益金大幅度减少的情形下，政府有必要在预算内加大对儿童福利事业的投入。家庭和社会投入同样很重要，但目前家庭投入主要用于学科培训而非助力成长，公益慈善等社会投入也存在较大发展空间，需要在立法中体现多元供给理念，发挥法律的倡导作用。他认为，儿童福利供给主要分为现金和服务两个方面：普惠性的现金发放需要考虑到可操作性，要考虑到民政、社区干部的能力，要与现代技术手段相结合并打通部门信息壁垒；服务供给要坚持社会化，涉及儿童和家庭发展的服务内容要交由专业机构实现。他还指出，儿童福利人才队伍建设和专业能力有待进一步提升，目前专业机构员工的流动率偏高，在法律中应当体现市场机制和社会参与。他强调，设施、载体建设和空间环境的打造也应得到重视，需要强调儿童友好的理念，充分吸取养老服务发展的经验教训。浙江省温州市民政局党组成员、二级调研员何贵宝指出，儿童福利立法要综合考虑儿童个体的福利、儿童家庭的福利、儿童所处社会环境的福利，这三方面福利内容紧密联系，需要放在同等重要的位置考虑。在立法工作的目标手段上，要将救助、保护、自我价值的实现放在同等重要的位置对待。他认为，儿童福利立法既要解决当前儿童福利面临的现实问题，也要借鉴发达国家的经验，需要考虑以下原则：一是全面保障；二是保障水平适度高于当地经济发展水平；三是分层分类、统筹兼顾；四是政府主导、社会参与；五是立足当下，着眼未来。他还提出了四点建议：一是专家学者要到县级以下的基层单位调研，获得一手资料；二是法条中的儿童福利机构和场所要明确，市、县两级应建立独立的平台和载体；三是在人员保障方面，法律实施过程中要有作为独立事业单位的专业化儿童福利服务中心；四是要有明确的资金保障和增长机制，明确资金投入的责任。河南省漯河市民政局局长戴友良指出，儿童福利立法要厘清儿童和未成年人、儿童福利和儿童工作等不同概念间的关系，立法目标可以站位于为国家、民族未来考虑的高度，并立足于解决实际工作中的问题。他强调，儿童福利立法要注重以下几个问题：一是要明确执法主体，明确民政部等相关部门的职能和职责；二是要明确儿童福利的保障对象和范围，解决所有儿童的全方位问题；三是要明确解决问题的手段，除了基本的物质保障，还要考虑权利的、精神的保障。针对儿童福利立法框架，他提出了三点建议：一是可以考虑将优生服务放至健康服务当中；二是可以考虑将儿童特别保护改为儿童保护，明确儿童福利机构的概念，包括工作机构、服务机构和社会机构等；三是可以考虑增加儿童权利、儿童收养、社会与家庭等内容。他还指出，要考虑法律的成文配套问题，规划建立儿童法律体系，配套出台相应的条例、细则和实施办法。陕西省西安市碑林区民政局局长宋蓓指出，儿童福利立法正当其时，在立法方向上，内部层面要厘清其与未成年人保护法、预防未成未成年人犯罪法等专门性儿童法律之间的关系，外部层面要加强与民法典、教育法等非专门性儿童法律中有关儿童权利保护规范的调试和衔接。她认为，在立法定位上，建议将儿童福利法作为儿童发展的基本法，将未成年人保护法作为儿童保护的基本法，着手制定儿童生存的基本法，最终形成以儿童生存、发展和保护基本法为主干，其他法律法规相配套的“3+N”法律体系。她强调，在立法原则上，应当坚持普惠性、整体性、预防性、支撑性四个原则。联合国儿基会驻华代表处高级项目官员陈雪梅指出，儿童福利立法应当使用儿童而非未成年人的概念以强调儿童的特有性，并与联合国儿童权利公约相呼应与衔接。她认为，梳理国外儿童福利相关法律十分必要，要注意国外各种儿童福利法以外的法律条文中对儿童津贴、福利服务等内容的体现。她还指出，儿童福利立法需要重视预防性服务并将其作为立法基座，包括家庭咨询、治疗、心理干预、安全教育、生命教育、性教育等。她建议，特别保护章节应当作出三点调整：一是内容要更多强调立足家庭，注重当家庭无力时国家应及早介入；二是关注困境儿童中存在的遭受家庭暴力和虐待的现象，强调儿童保护服务；三是纳入儿童福利机构儿童寄养的问题。她表示，应当通过儿童福利立法推动未保机构中的专业人员的发展，在促进措施中通过税收减免鼓励社会力量参与。与此同时，立法也要体现对儿童隐私的保护，慈善机构使用儿童信息的行为应当加以规范。与会者围绕儿童福利事业发展与儿童福利立法中的关键问题展开了热烈讨论。郑功成教授在总结时首先对与会代表提出的宝贵意见建议表示衷心感谢。他指出，此次会议就儿童福利立法的必要性、重要性、紧迫性形成了共识，这将有利于接下来儿童福利立法研究的顺利开展，下一步会重视相关概念的梳理。他认为，儿童福利立法需要处理好法律之间的关系，主要是儿童福利法与未成年人保护法、义务教育法、母婴保健法等的关系，儿童福利法的制定要在保持相对完整性的同时避免重复。与此同时，儿童福利立法也要处理好多部门之间关系，要突出民政部门作为主责机关的定位。他强调，儿童福利立法的基本思路已较为清晰，核心是保障儿童成长全过程的权利，主要解决为何保障儿童的福利权、保障谁、谁来保障、保障什么、如何保障以及相关主体的法律责任等问题。他表示，立法是一个十分复杂的过程，法律从来都是在不断修订中走向完善的，儿童福利立法也不能奢望一下子解决所有问题，而是需要抓紧关键问题发力。他强调，课题组接下来会充分吸收与会者提出的意见建议，争取早日形成有质量的儿童福利立法研究成果。中国社会保障学会儿童福利立法研究课题组核心成员、华北电力大学教授姚建平、北京师范大学教授谢琼、河北师范大学教授刘晓静、湖南师范大学副教授陈云凡、中国劳动关系学院讲师蔡泽昊等到会听取了大家的发言与讨论。（来源：中国社会保障学会）
