公益时报记者 陈江宏

　　广西贫困孩子带的黄豆饭

　　2007年，营养干预试点的孩子们吃上了营养午餐(06-07版未署名图片均由中国发展研究基金会提供)

　　“智库”调研推动，社会力量广泛参与，国家政策出台支持，160亿元“营养膳食”费给我们提供了一个政策推动的成功样本。背后，是政府、社会组织、媒体、公众、捐赠人各个阶层达成的广泛共识。

　　而作为政策推动者之一，“智库”正逐渐走入公众视野。

　　160亿元能做什么？在北京，足可以修建一条30公里的地铁，但从10月26日这天开始，160亿将陆续变成2600万农村贫困学生手中热乎乎的饭菜。

　　这一天，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定从2011年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天3元的标准，为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。试点范围包括680个县(市)、约2600万在校生。

　　消息传来，当晚“免费午餐”公益项目发起人邓飞就在微博上给予评价：特好消息！这一天，“免费午餐”刚刚走完半岁生日，就已经覆盖贫困小学近百所，受益学生上万人，募得款项总数接近2000万元。

　　这一天，距离中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏四个省份的12所农村寄宿制小学学生营养问题发布的调研报告，大声疾呼中国政府应加大对贫困学生营养干预的投入，给所有贫困生提供营养餐，仅仅过去8个月。

　　经济学家第一次见到黄豆饭

　　10月27日和28日这两天，卢迈格外忙碌，作为中国发展研究基金会秘书长的他多了一项工作：接待纷至沓来的记者。2007年开始试点、调研，2008年上报政策建议，迎来国家160亿元拨款，也让这家低调的非公募基金会一夜“走红”。

　　中国发展研究基金会是国务院发展研究中心主管的一家非政府组织。多年来，它一直关注和研究贫困地区学生营养贫困问题。2010年5月后，该机构对青海、云南、广西、宁夏四个省份的12所农村寄宿制小学的学生营养问题做了抽样调查。

　　这次调查发现，近年来，贫困地区学童营养不良状况虽有改善，但问题依然严重。参加体检的1458名10-13岁学生中，生长迟缓率近12%，低体重率达到9%。这表明，中国贫困农村学生营养不良、发育迟缓等问题相当突出。

　　卢迈并不是第一次接触到这样的报告。2006年12月，该基金会工作人员前往国家级贫困县--广西河池地区的都安县和百色地区的那坡县的四所小学进行调研，“结果出人意料。”

　　卢迈记得，这4所小学全是寄宿制小学，学生周一到周五在学校吃住，周日下午返校时，会从家里带来一周所需的粮食，多是大米或玉米面，唯一的副食就是黄豆。当地所有寄宿制小学都没有食堂，只能为学生提供简单的蒸饭，学生一天吃两顿饭，每顿都是大米饭加盐水黄豆，“顿顿如此，天天如此，日复一日，年复一年”，这是当年60岁的卢迈第一次看到孩子们碗中的黄豆饭，作为留美的知名经济学家，他的心里猛地一沉。

　　更严重的一组数字摆在他面前：调查组以都安县三只羊小学为例子进行了经济分析--该校11岁男生的典型膳食为早餐一个包子、中餐和晚餐都是米饭就黄豆，每天的食品支出约为2.3元，一年的食品支出则至少是832元，而当地农民人均纯收入为1368元，一个孩子的食品支出就占人均纯收入的60%多，如此简单的伙食已经构成了家庭的负担，更别说改善营养。

　　这绝不是广西一地的个案。近年来，受计划生育政策影响，中国农村小学和初中人数正在以每年数百万的数量持续减少。由此带来的农村中小学校的撤并，每年在2万所以上。与此同时，农村学校的寄宿生大量增加。据估算，全国农村寄宿制学生人数可能高达3400万以上。按中西部地区学生占全国75%左右计算，全国中西部农村寄宿制学生接近2600万人。学生寄宿后，生活开支大增。受制于中西部严重的收入贫困，数千万寄宿生的营养状况可能恶化。此前，中西部农村很多寄宿制学校，没有食堂，更没钱请厨师，改善学生营养只是一句空话。

　　长久以来，冰冷的窝头是一些贫困山区孩子的主要午餐(免费午餐网站)

　　今后，2600万贫困地区学生的午餐将由政府出资补贴。图为营养干预试点的孩子们在吃免费午餐

　　总理批示 百亿补贴仍然不够

　　政策建议于2008年3月上报，温总理很快批复。2010年，国家投入100亿元用于改善贫困地区学生营养。只是彼时，公众对于贫困地区学生营养缺乏问题并不如今天这样了解和关注。

　　“城市儿童已经开始被肥胖问题困扰的时候，数量众多的贫困地区的儿童营养状况却如此之差，所有基金会的同事都感到震惊。”卢迈表示，2007年初，该基金会启动了“贫困地区寄宿制小学学生营养改善”项目，一方面想要验证学龄儿童营养干预的效果，为他们提供蔬菜和肉类，补充成长所需的营养物质究竟会产生什么效果。更为重要的是，基金会希望通过该项目的实施，建立一套科学的、可持续的方法，包括补助的形式，食谱的设计，原料的采购、配送和制作，“特别是建立起一套严格的食品安全和财务监督机制，为国家制定农村贫困地区义务教育阶段寄宿制学生营养改善政策提供依据。”

　　此前，作为一家民间“智库”，该基金会并不被大众所熟知。

　　2008年3月，在该项目施行一年后，基金会工作组撰写了《从农村寄宿制学校入手，实施国家儿童营养改善战略》一文，并上报中央。一个月后，温家宝总理对此作出批示：“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度，改善学生营养状况。这件事关系国家未来，也是扶贫事业的重要组成部分。”

　　根据批示，教育部、财政部对贫困地区寄宿中小学生进行深入调查，计划为贫困农村寄宿生增加生活补贴，将学生食堂纳入学校标准化建设之内。2008年10月，在中共中央十七届三中全会上，“改善农村学生营养”被正式写入全会《决定》。

　　随后，2010年，中央和地方政府已投入100亿元财政资金，用于中西部农村1100万义务教育阶段贫困寄宿生。卢迈表示，2010年11月，财政部把补贴标准提高到小学生每人每天3元，初中生4元。补助资金及时下发到位，为缓解贫困寄宿生的就学压力和家庭贫困，起到了重要作用。各地基本建起了食堂，为学校供餐提供了初步条件。地方政府在改善学生营养方面也作了较多探索和尝试，如鸡蛋工程、牛奶工程、免费午餐工程等，体现了当地政府对于民生问题的关注。但是，财政补助的瞄准度不够，营养餐仍未覆盖走读生，部分孩子依然吃不上免费午餐，解决不了他们吃饭难、难吃饱的问题。

　　在长期跟踪贫困地区学童营养问题后，中国发展研究基金会于2月27日发布的调研报告显示，目前，中国政府对贫困农村学童的生活补助资金偏低，2010年中央和地方政府投入总计只有100亿元多一点。这一财政补助资金只覆盖了中西部农村1100万寄宿生，仅占全国中西部农村寄宿生总量的40%多一点。并且财政对学生营养改善的补助只限于“农村寄宿制学生中的贫困生”。但是，事实上，在西南和西北一些省份，很多走读生也存在严重营养不良问题。

　　目前，按有关政策，对农村学校寄宿制贫困生的财政补助，由中央和地方财政各承担一半。但是，到了基层，由于财政困难，难以按规定配套，结果是更多学童得不到补助，或原有补助“被打折”。

    中国发展研究基金会在青海乐都县调查发现，由于“僧多粥少”，各级财政拨付的生活补助经费有限，而且财政补助的学生人数没有年度调整机制，随着寄宿生人数的急剧增加，人均能得到的补贴明显减少，学生由此改善营养的机会也在减少。据调查，2009年初，该县因学校布局规划调整，撤并农村学校，全县中小学寄宿生人数从2008年的3278人剧增至6667人，但由于营养补助款依然按2007年的数据拨付，乐都县教育局只能按人头分摊补助费。“一方面，各级政府用于农村贫困生的营养干预投入太少；另一方面，受制于现有体制机制，这些有限的财政资金在改善学生营养上成效‘仍然有限’”。

　　千万别撤得太早

　　究竟该投入多少钱呢？

　　此前，中国发展研究基金会曾有过计算：目前，我国中西部农村地区的义务教育阶段寄宿生有2300万人，如果将他们全部纳入补贴对象，以每年200个在校日，每人每天补助3元计算，大约需要140亿万元。这和此次，政府160亿元启动实施农村义务教育学生营养改善计划的数字，相差不大。

　　近年来，我国财政收入增长很快，2007年财政收入超过5万亿元，每年仅增量就达到了1万亿左右，国家是有能力从这一增量中拿出一部分实施寄宿制儿童营养干预的。“是否实行儿童营养干预政策并不是财力是否充足的问题，而是政策选择的优先次序问题。”

　　10月27日，在政府160亿元接手“免费午餐”的消息一出，卢迈来到网站参加访谈。众多网友齐齐发问：为什么不把补助的钱直接发到孩子手里？如何防止160亿补助款的贪污？

　　对此，卢迈表示，这笔专款是为了改善学生营养，不是一种简单的贫困救济，世界各国都是实行学校供餐。160个亿花下去要经过很多人的手，大家担心腐败，是很正常的。实际上，财政部门最担心的也是这一点。我们国家实行集中国库拨付制度，所以这笔钱到达县里面应该是专款专用的。那么县到学校，学校如何管理，还需要好的制度设计。

　　而在中国发展研究基金会的项目实施中，曾经发现的问题或许会是一个预警--在现有财政补助资金政策目标模糊，这些财政资金，到底怎么用，如何用于改善学生营养，各地各部门认识不一，做法各异。比如，广西财政部门规定，该补助必须以现金发到家长手中，结果这笔钱部分被家长挤占，挪做他用。2007-2009年，中国发展研究基金会曾在广西都安开展“学生营养改善项目”，选择该县三只羊小学和古山小学两所寄宿制学校作为试点学校。营养干预试点明显改善了学生的体质和体能，提高了学习成绩。

　　但是，令人失望的是，为时两年的营养干预试点2009年到期后，上述两所学校的食堂宣告停办，学生的用餐方式、寄宿生的营养摄入量退回到2007年前的状态。其原因即在于地方财政部门统一要求把生活补助发给家长，导致学校食堂被迫停办。

　　“这都怪我们退的太早了，所以，我要告诫邓飞”，卢迈挥了一下右手，“已经实施‘免费午餐’的学校一定要继续持续关注，直到政府的钱进来，即使进来后，也有很多问题可以做。千万别太早退出去。”

　　初衷是推动政府介入

　　65岁的卢迈对小他30岁的邓飞，满口称赞，他一再表示：在推动农村学生营养改善上，邓飞等人发起的免费午餐活动和其他公益组织都起了重要作用。温总理2008年就在我们的报告上作了重要批示，但让全社会认识到问题的严重性和重要性还需要时间，应该感谢媒体和公益组织使全社会形成共识。

　　今年2月底，《新世纪》周刊以“营养的贫困”作为封面报道，此后，中央电视台也对此进行了深入报道，引起公众对贫困地区学生营养缺乏问题的广泛关注。

　　邓飞也关注到了这个问题。今年年初，他以“天涯社区2010年度记者”的身份参加一个颁奖晚会，邻座是一位来自贵州省黔西县花溪乡沙坝小学的支教女教师。从她那里，邓飞得知，这所小学的学生们每天都要走一两个小时的山路上学，没有午餐，每天中午她端着饭盒，实在无法面对孩子们可怜巴巴的眼神，不得不快步躲进自己的宿舍吃饭。这个在10年职业生涯中写出百余篇调查报道的记者开始酝酿起一个“不务正业”的计划。“25日将去贵州一悬崖下的乡村小区，当地学生无午餐，每天中午喝凉水充饥。我们尝试在该校建一个食堂，推动中国贫困山区的免费午餐计划。”邓飞在3月24日的一条微博中写道。他说，中国不缺少写字的人，缺少行动者。4月初，黔西县沙坝小学成为全国第一所享受免费午餐的学校，该校169名学生每人中午都能有一份米饭、一个煮鸡蛋、一勺酸菜炒肉、一勺烧土豆和一勺白菜汤了。“免费午餐”项目现挂靠在中国社会福利教育基金会，邓飞在微博上公布了捐款账号。24小时后，就收到了4.6万元善款，三天内，募款突破5万元。“我本来准备持续做，至少做十年。但没想到，才做了三个月，国家就来解决了。”7月19日，国家决定从2011年秋季学期启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作，并将宁夏确定为首批试点省区。邓飞对这样的结果很满意，他用行动促使政府认识并接手这个庞大的免费午餐试点工作，并将宁夏确定为首批试点省区。邓飞对这样的结果很满意，他用行动促使政府认识并接手这个庞大的民生工程。但他并不会立即撤出该项目，“在国家全部接手之前，我都会守在这里。国家全部接手之后，我们则会保持监督。”

　　邓飞曾公开表示：必须澄清一些理念，大规模的改变，单靠民间捐款是不可能完成的。只能通过财政资金，只有依靠政府。其实最终目的不是筹多少钱，而是逐渐寻找出一个类似商业模式的“免费午餐”实现途径，后来者可以按照这个模型去做，变成行业标准。最终目的就是去推动公共政策，让“免费午餐”变成法定福利。而这仅仅依靠民间捐赠，想要每年达到几百个亿，不是很现实。这些“免费午餐”学校，如果国家接了就接过去，不接我们继续做。但国家接手不意味着我们就不作为了，我们可以回归到监督的角色。在政府接手之前，我们正在努力做一个模型，如何通过微博实现资金公开、透明、实时公布，把我们的经验做成模型。政府接手的同时可以把我们的模型拿过去。

　　在邓飞的微博介绍上这样写着--今年三大事：打拐、免费午餐和未成年人大病免费医保。下一步，他将集中精力在微博上发起另一场新的乡村儿童福利项目--建立合法公募账号，通过微博和淘宝网站积累企业和个人资金，为乡村小学生购买大病医疗保险，一旦有重大疾病，就有保险公司配合国家的新农村合作医疗体系帮助他们免于大病伤害。

　　这一次的行动会产生什么效果呢？通过民间组织的努力，促进政府达成共识、进行改进，人们拭目以待。