摘要：儿童友好城市建设是指致力于实现《儿童权利公约》规定的儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系。在理论内涵上，以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则，可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标，公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则，治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸。在政策议程上，建设儿童友好城市应当关注社会政策友好、公共服务友好、权利保障友好、成长空间友好、发展环境友好和产业生态友好。

关键词：儿童友好城市；城市治理；政策议程

纲目

一、什么是儿童友好城市？

二、儿童友好城市建设的理论内涵

三、儿童友好城市的政策议程

四、余论

无论中外，城市治理都面临复杂多变的内外部环境。财富增加和资源集聚不一定改善儿童福祉和身心健康，有时因为发展不均衡导致部分儿童易受伤害。城市建设呼唤弱势群体保护和公平正义等价值取向，也亟需寻找撬动城市治理变革和经济增长的新杠杆。城市怎么样，儿童的未来便会怎么样；儿童怎么样，城市的未来便会怎么样。〔1〕当前，儿童友好城市建设已成为全球城市规划和民生行动的主流趋势。在“十四五”规划中，我国首次提出建设儿童友好城市。2021年，国家发改委《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）明确提出：到2025年，在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点。到2035年，预计全国百万以上人口城市开展儿童友好城市建设的超过50%。因而，无论是在理念引领上还是在科学实践中，厘清儿童友好城市建设的理论内涵和政策议程都具有重要意义。

一、什么是儿童友好城市？

1996年，联合国第二次人居环境会议首次提出“儿童友好城市”（Child Friendly City，CFC）的概念，建议将儿童的根本需求纳入城市规划。同年，联合国教科文组织提出“在城市中成长”倡议，从儿童视角对城市环境进行评估，强调儿童的公共参与性。2002年，联合国儿童特别会议明确了“建设适合儿童成长的世界”的十项原则与目标。2004年，联合国儿童基金会（下文简称“儿基会”）发布了儿童友好城市的行动框架，提出了在城市建设中有关儿童福祉的12项权利。儿基会认为：儿童友好城市是一个明智政府在城市所有方面全面履行儿童权利公约的结果，不论是大城市、中等城市、小城市或者社区，在公共事务中都应该给予儿童政治优先权，将儿童纳入到决策体系中。〔2〕可见，儿童友好城市建设的重点是引导政府制定一系列的行动计划，让城市环境更适合儿童生活、成长。〔3〕根据儿童友好城市官网的定义，所谓儿童友好城市，就是指致力于实现《儿童权利公约》规定的儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系。在这些城市、镇或社区，儿童的心声、需要、优先事项和权利是公共政策、程序和决策不可或缺的一部分。

如果对联合国儿童友好城市概念进行解构，可重点关注三个方面：第一，儿童友好城市的政策对象，即“儿童”包含哪些群体？第二，儿童友好城市的具体内容，即哪些方面的“友好”，以及什么才是“友好”？第三，儿童友好城市的适用范围，即“城市”是指什么样的地方单位？具体地说，在政策对象上，根据多项国际条约，儿童是指18岁以下的人，范围贯穿婴儿时期、学步时期、幼年时期、青少年时期〔4〕。在具体内容上，围绕儿童基本权利——生存权、发展权、参与权、受保护权——设定建设儿童友好城市的具体目标〔5〕，在儿童参与、社会政策、公共服务、权利保障、空间建设、成长环境等方面充分倾听儿童心声，实现儿童需求，保障儿童权利。在适用范围上，建设儿童友好城市应当成为不同层级、不同规模地方治理体系的共同目标，包括大中小城市、镇、社区或任何地方治理体系（参见图1）。

儿童的福祉是衡量健康住区、民主社会、良好治理的终极指标。〔6〕由于儿童友好城市倡议需要充分反映当地的儿童权利状况和制度环境，各国对儿童友好城市的概念界定和具体实践有不同的侧重。国家发改委《指导意见》强调：儿童友好是指为儿童成长发展提供适宜的条件、环境和服务，切实保障儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权。建设儿童友好城市，寄托着人民对美好生活的向往，事关广大儿童成长发展和美好未来。这说明，中国儿童友好城市建设的一个重要目标是消除儿童福祉和权益的不平衡不充分发展问题，满足人民对美好生活的向往。各国都强调儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权，但国外儿童友好城市建设特别强调儿童参与，而《指导意见》则把它纳入社会政策友好当中来加以考虑。另外需注意的是，各国城市型政区的设置不同。我国城市型政区主要包括直辖市、副省级市、地级市、市辖区、县级市、建制镇、街道和城市开发区等〔7〕，而且事实上已演化为广域型政区。更何况，儿基会的定义包含了“任何地方治理体系”。这意味着，儿童友好城市的适用范围有很大的弹性空间。

二、儿童友好城市建设的理论内涵

 (一) 以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则

城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2015年，中央城市工作会议确立了我国新型城镇化的“两个坚持”，即“坚持以人民为中心的发展思想”“坚持人民城市为人民”。2019年，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，深刻揭示了“城市属于人民、城市发展为了人民、城市建设和治理依靠人民”的人民性。党的十九届五中全会进一步指出，在新发展理念、新发展格局、新发展阶段，以人民为中心和高质量发展是两个主旋律。《指导意见》也明确提出，建设儿童友好城市要坚持以人民为中心的发展思想。

城市治理现代化要求城市治理有温度，以关注人的生存、生活和发展为核心。城市善治本身就是关乎民生的公共物品，与人民日益增长的美好生活需要紧密关联。为了提升人民群众生活的尊严、幸福和希望，需要城市治理主体在自己的管理和服务领域，不断探索将各种城市发展福利发放到老百姓手中的方法和途径〔8〕。以人民为中心的城市治理，再次强调了城市的政治属性〔9〕。人民不是抽象的，人民包含不同类型、不同地域、不同时代的人群，城市治理现代化要求满足多元人群无差别的发展，并使其在有效的人居环境中各得其所〔10〕。因而，以人民为中心的城市治理，有助于城市治理现代化成果惠及儿童。真正的儿童友好城市，不是把儿童当成未来的城市主人，而是把儿童当成今天的公民来重视〔11〕。也就是说，儿童友好城市强调儿童和成人是平等的公民，需要通过理念传播和项目实践来改善儿童在政治和社会领域的边缘化处境。

(二) 可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标

儿童是国家的未来和民族的希望，儿童友好城市建设关系到国家和社会的可持续发展。可持续发展理论在上世纪60年代萌芽，至80年代成为社会发展主流思想。1962年，莱切尔·卡逊在《寂静的春天》中提出，人类应该和其他生物和谐共处、共享地球。1972年，“罗马俱乐部”提出“增长的极限”，阐述了自然环境的重要性，以及人口和资源之间的关系。1984年，爱迪·B·维思提出“行星托管理论”，认为人类的每一代人都是后代人地球权益的托管人，因此每代人之间在开发、利用自然资源方面权利平等〔12〕。1987年，《布伦特兰报告》正式提出了可持续发展模式，即满足当代需求时不损害后代需求。〔13〕2015年，联合国提出17个可持续发展的目标，其中多个目标与儿童友好城市建设的目标相契合（参见表1）。

贴现率和替代可能性是区分强可持续发展范式和弱可持续发展范式的重要分析路径。贴现率是用于衡量未来收入和支出折算成现值的一个桥梁，实现了将后代人和当代人的福利、成本放在同一维度进行比较。在此基础上提出的“社会贴现率”则表明人们对将来发生的各种事情有多重视。贴现率的选择对各代人之间的福利分配具有重大影响——高贴现率意味着人们对未来的责任感减弱，只关注眼前的利益；低贴现率则意味着人们更愿意付出即时的成本，获取远期收益〔14〕〔15〕。零社会贴现率对应强可持续发展范式，认为关键资源与人造资本间存在很弱的替代性或者根本不存在替代性；单一环境贴现率和双重社会贴现率对应弱可持续发展范式，认为自然资源与人造资本间存在很强的替代性，自然资源的减少对人类生存以及社会经济发展的影响是可以通过增加的人造资本来弥补的〔16〕。建设儿童友好城市需要大量公共支出，但现有的资源总体有限。如果将应当用于儿童福祉的资源转移到其他项目中，是否有替代方案来弥补忽视儿童成长的损害？研究表明，幼儿期干预比以后的补救行动能产生更高的回报，幼儿期的投资为终身成功奠定了基础〔17〕，因为幼儿期是认知和心理社会技能发展的关键时期〔18〕〔19〕。因此，儿童福祉的损失是难以弥补的，即使可以部分弥补，效率也较为低下。与低水平替代可能性相对应的，是零社会贴现率。这表明，强可持续发展范式更贴近儿童友好城市建设的目标需求。

(三) 公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则

儿童友好城市建设中的公平正义不能等同于代际问题，因为儿童群体是当代人与后代人的集合。所以，相关的分配问题包含两种情况：一是当代人中成人与儿童的分配问题，二是当代人与后代人的分配问题。

能力进路理论充分关注了当代人中成人与儿童的分配问题。阿马蒂亚·森的可行能力论认为，“平等的客体和对象”是可行能力，能力是检验优势正义的一套指标体系。〔20〕努斯鲍姆在可行能力概念基础上提出了以内在的可行能力、综合的可行能力与人类的核心能力为基础的能力门槛论。由此，构成了阿马蒂亚·森-努斯鲍姆的能力进路〔21〕。能力进路隐含着成人与儿童的人际相异性假定，为“儿童正义”的提出奠定了基础。儿童正义是一组命题的综合：儿童的主体重要性是在道德意义上的重要性；儿童具有特殊的人类特征与特定的道德地位；应当跳出权利本位的自由主义正义话语，基于能力进路构建儿童的正义话语。〔22〕从能力进路分析，儿童正义的核心与目标是“特殊的能力养成”。儿童参与强调“赋予权利”，即赋予儿童“实现其重视之事”的能力养成，且这种能力不是生物意义上的能力，而是政治意义上的能力。另外，儿童获取资源和服务的能力、儿童基本权益、儿童相关的机构和政策法律等，也是以儿童福祉和儿童发展为目标的“特殊的能力养成”。基于儿童正义理论，关于儿童能力的养成：一是要以儿童视角为评价标准，以儿童接受和喜爱的方式展开项目，让儿童群体评价儿童友好城市项目的过程和结果；二是儿童能力养成的机制应当根据社会正义的需要来不断地更新，警惕其偏离正义；三是促成一种常态、长期、长效的能力养成机制，使其在不同世代的儿童中和不同的社会正义标准下反复适用。

代际正义和代际公平侧重于当代人与后代人的分配问题。功利主义的支持者认为，一个功利主义者必然像关心他的同时代人的利益那样关心后代的利益，因为功利主义主张的基本原则是追求“最大多数人的最大幸福”〔23〕。功利主义理论中所隐含的道德平等理念，常被用作分析代际问题。边沁的名言“每个人只能算作一个人，没有人可以超过一个人”就体现了这种“不偏不倚”的道德平等理念。〔24〕功利主义路径通过论证当代人与后代人的道德平等，来证明关注儿童福祉的正当性与合法性。罗尔斯对功利主义和传统契约论进行了修正，提出代际正义的背后是正义的储存原则，即每一代人必须为其后代储备适当数量的实际资金积累，包括金钱、知识、技术等〔25〕。本质上，罗尔斯的正义储蓄问题就是当代处境最差者与未来世代之间关于基本善的分配问题〔26〕。遵循罗尔斯路径，儿童友好城市建设也是一个基本善的分配问题，它涉及到将资源分配给当代人还是后代人、成人还是儿童。

佩基提出代际公平概念，假定当前决策的后果将影响好几代人的利益，就应该按照“代际多数原则”在有关的各代人之间进行公平分配，让若干代人的多数来做出选择〔27〕。相对于当代人来说，后代人永远是多数，因此“多数人优先”实际上就是“后代人优先”。当然，也有研究认为，解决好当代人的问题是可持续发展的基础，在处理代际公平问题上应坚持“当代人优先”的基本原则。〔28〕即便存在着“后代人优先”还是“当代人优先”的争论，儿童友好城市建设也能够实现融合统一。儿童是弱势群体的代表，适合儿童居住的城市也适合所有人居住。而且，儿童友好城市既考虑了后代人（未出生的儿童）的需求和权益，也考虑到了当代人（已出生的儿童）的需求和权益。如果将代际公平理解为一种自然法则，就可以赋予代际公平“积极性”和“广泛性”〔29〕，这也是儿童友好城市建设的准则。第一，积极性。城市中的成年决策者不仅仅要做到不侵害儿童权益、空间和福祉，更要积极地倾听儿童心声、实现儿童需求、保障儿童权益。第二，广泛性。主体的广泛性要求政府、企业、社会组织、公民各方关注并参与儿童友好城市建设，使之成为社会共识；空间的广泛性要求各层级地方治理体系都将儿童友好城市提上议程，并在整个城市空间内广泛开展，而不是将儿童友好空间局限在城市一隅。

(四) 治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸

儿童友好城市的建设可以充分体现以人为本、保护弱势群体、实现公平正义、推动可持续发展的价值理念。同时，通过儿童带动家庭、通过家庭联动社区、通过社区撬动城市，也可以成为解决人口老龄化问题、推动城市治理整体转型，并进而实现市域治理体系和治理能力现代化的有力抓手。〔30〕现代化的城市治理不仅可以提升城市居民的安全感、幸福感和获得感，也可以提高城市本身的抗风险能力和发展韧性。当前，城市的政治、经济、社会、文化、生态和空间等问题日益复杂且高度交织。必须进一步解放思想，让治理思维尽早进入到行政议事日程中〔31〕。儿童友好本身就是治理思维的转变，并且还将带动“重新定位城市政府职能”“多元主体协商共治”“推动地方政府改革创新”等其他领域的治理转变。

儿基会以儿童权利为基础，以城市可持续发展为考量，用包含五项利益的框架来定义儿童友好城市。一是健康：城市清洁，能保持儿童的行为模式，使儿童健康茁壮成长。二是安全：环境安全，能提示儿童各种风险的存在。三是公民权：包容社会成员，赋予儿童参与权。四是环境：可持续的城市环境，引导儿童保护环境和宣传绿色理念。五是繁荣：市民生活体面，能够受教育、负担城市服务；支持儿童生活技能提升，并向他们放开就业市场。这五大利益并非仅仅针对儿童，而是更类似于五个杠杆，分别撬动五项全球城市倡议：“健康城市”“安全韧性城市”“包容性城市”“绿色和可持续发展城市”与“繁荣和智慧城市”〔32〕。面对儿童在政治和社会领域的边缘化，儿童友好城市建设作为一个杠杆，可以撬动城市治理各领域的治理转型，达到“借儿童友好之力，赋城市治理之能”。因此，儿童友好城市建设的目的并不局限于促进儿童权利和福祉，还包括了促进城市的经济社会转型与治理体系和治理能力的现代化。同时，经济社会转型和城市治理现代化又可以进一步推动儿童友好城市建设。

三、儿童友好城市的政策议程

中国儿童友好城市的建设经历了国外经验借鉴、地方自主探索、国家统一推动等三个阶段。目前，以顶层设计为依据，可以形成儿童友好城市建设的六大政策议程，用以指导地方政府具体实践、激发地方政府的创新潜能。

(一) 推进社会政策友好，优化公共资源配置，实现儿童优先发展

社会政策友好，主要包括“资源的配置”和“权利的权力”两个维度。在配置方面，要求设置城市政策议程、配置公共资源、投入财政资金等工作多考虑儿童需求、倾听儿童心声。在权力方面，应当促使儿童参与从“自由表达的权利”转化为“影响现实的权力”，以避免儿童参与公共事务的机制成为“象征性的表示”。在实践中，加拿大萨里市的《儿童与青少年友好型城市战略》、巴西巴拉曼萨市的儿童参与式预算议会、英国青年会议都提供了可参考的范例。〔33〕〔34〕〔35〕在中国，儿童友好已被写入“十四五”规划，多个城市相继出台了儿童友好城市发展规划，部分城市已开始探索儿童参与的实践办法。比如，深圳市率先探索“儿童议事会”机制，南京市举办“小小民生观察员”活动，开始引导儿童参与城市和社区公共事务。

国家发改委的《指导意见》从推动儿童优先发展、城市规划建设体现儿童视角、推动儿童全方位融入城市社会生活、发动全社会力量共同致力儿童发展等四个方面来推进社会政策友好，推动全社会践行儿童友好理念。在资源的配置方面，制定城市经济社会发展规划优先考虑儿童需求，推进公共资源配置优先满足儿童需要，在政策协调、资金投入、项目实施等方面形成合力；制定城市各类儿童友好空间与设施规划建设标准，完善城市功能布局和空间设计，推进城市建设适应儿童身心发展，满足儿童服务和活动需求；整合全社会资源增进儿童福祉，积极培育为儿童服务的社会组织、专业社会工作者、少先队校外辅导员和志愿者队伍，发展儿童公益慈善事业。在权利的权力方面，建立健全儿童参与公共活动和公共事务机制，畅通儿童参与渠道，涉及儿童的重大事项事先听取儿童及监护人意见，全面保障儿童在社会生活、社区发展、家庭事务中的知情权、表达权和参与权。

需要提醒的是，优化资源配置和保障相关权利，都离不开背后的权力机制和能力培养。以往，儿童参与常常被简化为在公共事务中的自由表达，而较少关注儿童的声音是否真正被倾听、落地和实施〔36〕。只有儿童真正具有影响公共政策的权力和能力，才能推动公共资源向儿童倾斜，其生存权、发展权、受保护权和参与权才能得到保证。

(二) 健全公共服务友好，分段挖掘儿童需求，充分保障儿童成长

已展开儿童友好城市建设的国家大多将儿童公共服务作为城市议程中的优先事项，其核心议题包括教育、医疗与健康、水与卫生设施、住房、文化、娱乐与休闲等。〔37〕在国内，深圳、长沙、上海等先行探索儿童友好城市建设的城市，也将儿童公共服务作为核心政策议程。健全公共服务友好，就要充分保障教育、医疗、文体等儿童公共服务的提供，关注公共服务供给的丰富程度、服务质量、普及性和普惠性。

针对公共服务友好，《指导意见》提出了几个重要议程，比如：支持发展普惠托育服务，探索实施父母育儿假制度，加强家庭科学育儿指导服务；促进基础教育均衡发展，完善学前教育、义务教育免试就近入学、特殊教育等相关制度和资源建设，落实政府的主体责任，开展儿童友好学校建设；加强儿童健康保障，加强婚前、孕前、孕产期保健和儿童早期发展服务，提高优生优育服务水平，建设母婴友好医院，关注儿童心理健康，开展儿童生命教育、性教育；服务儿童看病就医和医疗保障，加强儿童医疗服务网络建设，提供优质诊疗服务，加强儿科医师培训，强化医疗保险和医疗救助的保障功能，开展儿童友好医院建设；丰富儿童文体设施和服务供给，关注儿童体质、体育赛事等。

如果借鉴他国经验，住房也是一项重要的儿童公共服务。应当通过廉价公租房、棚户区改造、农村危房改造等措施，保障家境困难儿童也具有安全、清洁、方便的居住环境。另外，不同年龄段的儿童对于公共服务的需求不同。例如，婴幼儿的主要需求是卫生保健、营养健康、早期发展服务等；学龄前儿童的特殊需求是托育服务、学前教育等；学龄期儿童和青少年的特殊需求是优质教育资源、减轻教育负担、生理教育等。因而，应分段挖掘儿童需求，关注儿童群体内部的异质性，有针对性地保障儿童全面成长。

(三) 强化权利保障友好，完善儿童福利体系，全力救助困境儿童

与成人相比，儿童常被视作弱势群体。在儿童群体之中，孤儿和事实无人抚养儿童、残疾儿童等困境儿童则是弱势群体中的弱势群体。困境儿童权利保障作为国家儿童权益保障体系“木桶”上的“短板”，在一定程度上决定了我国儿童权益保障的高度。〔38〕推进权利保障友好应当格外关注这些儿童，完善公益普惠儿童福利体系，使儿童免于剥削、暴力和虐待。困境儿童的权利保障已成为国内外儿童友好城市实践的核心内容之一。多个国外儿童友好城市通过包容性政策来逐步改善困境儿童的生存情况。〔39〕在我国，深圳、上海等城市已实施儿童分类保障，保障困境儿童的生存权、发展权、受教育权和受保护权。

根据《指导意见》，推进权利保障友好，一是要通过完善儿童助医助学项目、家庭培训和监护保护制度、收养登记管理、福利机构、家庭式居所和养育模式等关爱孤儿和事实无人抚养儿童；二是要通过协同推进残疾预防、早期筛查、诊疗康复，提高康复服务项目规模、年龄范围和救助标准，鼓励公办机构开展康复业务，支持社会力量举办康复机构，加强康复救助定点服务机构管理，推进残疾儿童康复服务；三是要通过加大对困难家庭的重病、残疾儿童基本生活保障和专项救助力度，落实孤儿、留守儿童、困境儿童基本医疗保障政策，加强流浪未成年人救助保护，加强对困境儿童的分类救助和保障。

此外，强化权利保障友好，还应关注易被忽视的几个议程，比如：为农民工子女随迁提供便利，帮助随迁子女尽快适应在城市的生活和学习；加快家庭福利政策从补缺型向普惠型过渡，进一步完善生育服务、儿童照护、家庭津贴等制度安排；对贫困家庭进行福利服务干预，切实有效帮助贫困家庭的困境儿童。

(四) 促进成长空间友好，提升城市空间品质，改善公共服务效能

当前城市治理的重点已发生了明显的空间转向，从以往主要关注空间中的生产和作为产品的空间，到如今更关注空间本身的生产。促进成长空间友好，是儿童友好城市建设最直观的要求。它不是要建设一个儿童主导的街区或城市，而是通过规划与管理等措施，提升原有街区或城市的儿童友好度〔40〕。目前，儿童成长空间面临的挑战主要是城市交通对儿童不便利、邻里和街道安全问题、缺乏公共游戏空间、缺乏有植被覆盖的绿色场所等〔41〕〔42〕〔43〕。在儿童友好空间建设方面，国内外都涌现了丰富的实践经验。德国慕尼黑研究和改造了开放空间，打造儿童友好型机场；美国丹佛市打造“见学地景”项目，成为标杆式的儿童友好空间；英国伦敦的步行巴士项目关注儿童友好出行路径，为其他国家的实践提供借鉴。〔44〕在我国，上海、深圳、温州等城市都将空间作为儿童友好城市建设的重要支点。

建立以儿童为本的公共空间，要求加强可达性、安全性、游憩质量以及多功能性。〔45〕《指导意见》提出的政策议程也覆盖了这些维度：第一，提高城市公共空间的可达性，要求改善儿童安全出行体验。完善慢行交通体系，优化人行设施、自行车道和校园周边步行路线；加快完善城市公共交通场站、过街无障碍设施；加强交通安全教育，增强儿童安全出行能力。第二，提高城市公共空间的安全性，要求提升灾害事故防范应对能力。推动落实儿童密集场所安全主体责任和行业监管责任，防范各类灾害事故；强化防灾减灾安全教育，增强儿童防灾减灾意识和自救互救能力；储备面向儿童需求的重要应急物资。第三，提高城市公共空间的游憩质量，要求拓展儿童人文参与空间。建设儿童阅读空间、儿童美育资源、儿童校外活动场所设施；开展儿童友好社区建设，提供适龄儿童步行路径和探索空间，合理增设室内外安全游戏活动设施；开展儿童友好自然生态建设，打造健康生态环境，开展儿童友好公园建设。第四，提高城市公共空间的多功能性，要求加强各类服务设施和场地适儿化改造。建设适合儿童的服务设施和标识标牌系统，推动公共场所建设母婴室、儿童厕位及洗手池、儿童休息活动区等；加强儿童友好街区建设；推动建设具备科普、体验等多功能的自然教育基地。

另外，促进成长空间友好，还应注意儿童空间分配的公平正义。比如：增加儿童公共空间内部无障碍设计，配备残疾人坡道，充分给予残障儿童参与户外游戏活动的机会；改造老旧小区、相对低档社区的公共空间，增设儿童友好社区空间；保障男孩和女孩使用城市公共空间的平等性，满足不同性别儿童的需求。

(五) 创建发展环境友好，倡导文明家校氛围，确保社会安全气正

家庭环境、学校环境、社会环境是儿童成长的三大实体环境。在互联网时代，儿童成长环境还包括虚拟网络环境。四位一体、虚实结合的综合环境构成了儿童发展环境〔46〕。也就是说，儿童友好的综合环境包含了和谐幸福的家庭环境、文明友爱的学校环境、安全稳定的社会环境、风清气正的网络环境。相对来说，在国内外的探索实践中，家庭环境建设最受关注，比如：荷兰非政府组织伯纳德·范里尔基金会于2016年发起“都市95”行动计划，提供了家长辅导等育儿家庭优先的公共服务〔47〕；深圳市爱阅公益基金会联合市妇联等单位于2016年启动的“阅芽计划”，致力于为更多适龄儿童和家庭提供有价值的阅读指导、阅读内容和阅读服务。

《指导意见》指出，从推进家庭家教家风建设、培养健康向上的精神文化、持续净化网络环境、筑牢安全发展屏障、防止儿童意外和人身伤害、积极预防未成年人犯罪等六个方面推进发展环境友好，优化儿童健康成长社会环境。在家教家风、精神文化、网络环境等方面，特别强调：构建协同育人体系，建立良好亲子关系，培养儿童良好思想品行和生活习惯；加强社会主义核心价值观教育，组织开展优秀传统文化进校园、进课堂，普及发展青少年健身运动；加强网络环境保护，规范涉儿童相关网站管理，加大网络平台日常监管，严厉查处违法违规行为。在营造安全和谐社会方面，特别强调：加强校园、校舍和校车安全管理，保障在校学生安全营养用餐，强化儿童用品安全监管；健全重点易发意外事故预防和处置机制，有效防范性侵、家暴事件，依法查处儿童失踪案件，严厉打击拐卖儿童等犯罪行为；推进实施未成年人违法犯罪分级干预机制，坚持依法惩戒与精准帮教相结合，增强教育矫治效果。

同时，还应关注的政策议程包括：建设专业的基层儿童社会工作队伍，为家庭教育和亲子关系问题提供指导和服务；鼓励互联网企业等主体提供寓教于乐、适合儿童的互联网产品，使儿童与成人共享科技发展的成果；注意网络环境建设和公共空间建设的有机联动，防止儿童过度沉溺于网络世界。

(六) 引导产业生态友好，打造儿童友好产业，助力经济转型升级

儿童友好城市的建设是整个城市系统的重塑，不能忽视城市产业的转型升级。中国的儿童产业集中度较低，且缺乏系统的产业价值链提升。儿童友好城市建设涉及儿童的吃、穿、住、用、行、学、医等各个领域，可以带动相关产业链的优化，创造新的经济增长点，助力传统产业转型升级。目前，已有部分地方政府开始搭建儿童产业交流平台、探索儿童友好产业链运作模式。2020年，长沙率先提出“儿童友好产业链”概念，计划整合全市儿童友好相关产业资源，大力推进儿童友好产业发展。2021年，温州提出聚焦儿童友好产业打造，强化重大产业项目招引，发挥儿童眼健康等专业优势，推动特色制造业转型升级，形成儿童产业生态链，促进儿童产业资源融合发展，探索社会效益与产业效益协同发展，助力共同富裕示范区市域样板的特色塑造。

未来，打造儿童友好的产业生态链，各地可以从实际出发，聚焦儿童友好产业发展，彰显本地儿童产业优势，打造一批儿童友好产业集群。从场地设计、儿童教育、亲子商业、儿童公益事业、儿童乐园、儿童产业、金融创新等方面出发，探索儿童友好城市建设与儿童产业集群的协同之路，发挥儿童友好城市建设撬动城市经济增长、社会效益提升的杠杆作用。另外，在建设儿童友好城市过程中，要充分利用数字赋能，打造一批儿童友好数字化应用场景。可以围绕儿童生育、养育、教育等全生命周期，形成“幼有所育”“学有所教”“弱有所扶”“儿童议事”等场景模块，实现儿童友好服务“一站式”数字集成。在此过程中，实现产业的数字化和数字的产业化良性互动和互融共生。

四、余论

联合国儿童友好城市倡议已遍及全球60个国家的3000多个城市和社区，其中有900多个获得了正式认证。我国历来重视儿童问题、强调儿童权利。但从国家治理的角度讲，需要经济社会发展到一定阶段之后，儿童友好问题才会列入全国政策议程〔48〕。在理论内涵上，以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则，可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标，公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则，治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸。目前，我国“十四五”规划和《指导意见》已对儿童友好城市建设提出了目标和实践思路。重要的政策议程既包括《指导意见》提出的社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境等五大友好，也包括跟经济民生密切相关的产业生态友好。同时，儿童友好城市建设致力于解决儿童日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。通过关注儿童的身心健康、安全风险、公民权、绿色可持续和繁荣发展，撬动“健康城市”“安全韧性城市”“包容性城市”“绿色和可持续发展城市”与“繁荣和智慧城市”等五项全球城市倡议。

当前，我国儿童友好城市的政策实践还处于起步阶段，仍有诸多挑战需要努力破解。第一，儿童友好城市建设的组织领导。在国家层面，《指导意见》明确国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室、住房城乡建设部等统筹协调儿童友好城市建设工作。在地方层面，《指导意见》明确省级政府有关部门制定本地区儿童友好城市建设实施方案，城市政府履行建设主体责任。在具体推进过程中，有些城市成立了领导小组，有些没有；有些城市由发改部门牵头，有些城市由规划部门牵头，有些城市由妇联牵头。形成强有力的领导并建立多元主体之间的协同，是顺利开展儿童友好城市建设的前提。第二，儿童友好城市建设的资源投入。《指导意见》指出，中央财政统筹利用现有资金渠道，发挥中央预算内投资的引导和撬动作用；对价格普惠且具有一定收益的儿童服务设施项目，符合条件的可纳入地方政府专项债券支持范围；地方要统筹中央相关转移支付资金和自有财力，强化政策支持；强化公益普惠类儿童服务项目规划用地保障；鼓励地方政府以购买服务、租金减免等方式发展普惠性儿童服务。然而，在经济存在下行压力和财政资源总体有限的情况下，平衡好稀缺资源的配置非常考验决策者的智慧。第三，儿童友好城市建设的监测评估。《指导意见》指出，组织制定儿童友好城市建设评估指标体系，适时调整完善政策措施；开展儿童友好城市建设的及时收集、整理、分析儿童数据信息，对本地儿童发展整体情况实施动态监测，探索制定符合地方特点的儿童友好城市建设标准和分领域建设指南。需注意的是，如果监测评估体系强调全国统一，就会压抑地方因地制宜的创新探索；如果监测评估体系突出地方特色，则会妨碍全国儿童友好城市建设的横向比较。所有这些挑战，都有待中央和地方政府以及各类社会主体进一步探索应对。

注释及参考文献略

吴金群：浙江大学公共管理学院

毛家楠：浙江大学公共管理学院

本文原载《党政研究》2022年第4期