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引入第三方评估，是科学评价政府工作，提高政府决策民主化、科学化水平，推动有关政策措施落地，扩大社会参与，推进政府治理方式创新的必要举措。为落实李立国部长在2015年全国民政工作会议上的讲话及“三严三实”专题党课中关于加强民政政策落实情况评估检查的要求，民政部办公厅会同各司局在改进优化民政工作综合评估的同时，对民政工作第三方评估问题进行了认真研究，形成了有关思考与建议，得到部领导的批示肯定。现在此刊发，供各地民政部门参考。
关于加强民政工作第三方评估的思考与建议
民政部办公厅
一、第三方评估工作概况
第三方评估简言之，就是由评估主体和被评估对象之外的与二者无利害关系的外部主体进行的评估。通常第三方评估机构由专业人士组成，拥有专业的技术水准，管理科学、信息透明、态度中立，评估结果公正客观，具有独立性、科学性、权威性、公正性和客观性等特点。
第三方评估应用于多个领域。在政府工作领域，主要应用于政府绩效评估。上世纪二十年代，一些西方国家已开展政府绩效第三方评估。1993年美国政府制定《政府绩效与结果法》、《以绩效为基础的组织典范法》，使第三方机构的主体地位得到了法律保障。上世纪90年代末，我国沈阳、珠海、南京等地政府开展了“万人评政府”活动。2004年甘肃省人民政府首开专业机构评政府之先河，委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对全省各个市（州）政府和省政府39个职能部门进行了绩效评价，并向社会发布了有关评估报告。2013年，国务院委托全国工商联对贯彻落实有关鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施进行了第三方调查评估。
从有关报道来看，近年来国务院和有关部门开展的比较有影响的第三方评估还有：
（1）2014年6-8月，国务院委托全国工商联、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国科学院等四家机构，分别就“落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策措施”、“加快棚户区改造，加大安居工程建设力度和实行精准扶贫”、“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”、“国务院重大水利工程及农村饮水安全政策措施”等落实情况开展了评估。
（2）2014年，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托中国社会科学院法学研究所对政府信息公开工作开展了第三方评估。
（3）2014年，中国政府网会同相关部门、地方政府网站等媒体单位，推出了“充分发挥消费的基础作用政策措施落实情况”网上调查，着重对《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（国发〔2013〕32号）关于拓宽电子商务发展空间要求的落实情况进行了调查评估。
（4）2013年国家自然科学基金管理科学部设立专项，由政策研究机构对2004-2013年中央出台的农村土地确权登记颁证等五大类土地政策执行情况进行了评估。
（5）2011年国家发展改革委、财政部、水利部印发通知，组织地方开展了大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作，规定评估监测工作由依法确定的有资质的第三方单位来承担。
二、民政部门开展第三方评估情况
根据有关报道，2009年以来，上海、江苏等发达省份的一些基层民政部门已开始引入第三方组织，对养老服务、社区服务、社会工作服务等效果进行评估。2013年重庆市民政局委托专业会计师事务所对低保资金支出项目进行了绩效评价。民政部从上世纪90年代末开始，就着力推进社会福利社会化，扩大社会参与；2004年制定了专家咨询办法、听证办法、新闻舆论监督办法、通过互联网促进公众参与民政工作的办法，从制度上发动社会参与，增加了民政工作透明度；近年来部党组大力倡导并推进民政工作社会参与，这些都为开展第三方评估工作奠定了良好基础。这几年，民政部还在部分领域专门开展了第三方评估：
（一）社会组织第三方评估。民政部于2007年开始推进社会组织评估工作。在评估工作中，采取购买服务的方式，委托独立的第三方机构对参加评估的社会组织进行社会评价调查，聘请具有社会组织工作经验的社会组织负责人、注册会计师和业务主管单位工作人员，作为社会组织评估专家，组成社会力量参与、独立运作的评估专家组，负责到参加评估的社会组织现场进行实地考察和初评。邀请大专院校、研究机构的专家学者，社会组织代表，律师、会计师等社会中介机构的专业人士，组建社会组织评估委员会和复核委员会，负责对参加评估的社会组织进行等级终评，作出评估等级结论及对提出异议的社会组织等级结果进行复核。今年又进一步深化了第三方评估工作，发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，强调要着力培育和发展第三方评估机构，着力建立第三方评估的体制机制，推进第三方评估信息公开和结果运用。
（二）低保绩效第三方评价。2014年，民政部社会救助司在低保工作绩效评价中，通过竞争性谈判方式，委托北京零点市场调查与分析公司承担低保对象准确率、补助准确率、政策知晓率、社会满意率等4项评价指标调查。零点公司于2014年9月至10月上旬在各直辖市、省会城市和新疆兵团的石河子市，采取问卷调查、街头访问等方式，组织开展了“2014年最低生活保障工作绩效调查”，共调查样本20754份。为了确保调查数据的真实性、客观性和中立性，民政部社会救助司又分别委托清华大学对“2014年最低生活保障工作绩效调查”项目的问卷和录音进行了回访和质量检查，委托民政部低收入家庭认定指导中心进行了相关文字录入和数据处理等工作。在民政部与财政部联合印发的《关于2014年度最低生活保障工作绩效评价结果的通报》（民函〔2015〕192号）中，使用了零点公司的评估结果。
（三）社区建设工作第三方评估。近年来，民政部基层政权和社区建设司在组织开展全国和谐社区建设示范单位创建、全国社区治理和服务创新实验区创建、社区工作者队伍培训等工作中均吸收第三方参与。根据任务特点，主要采取四种委托方式：一是对涉及理论创新方面的工作，依托高等院校和科研机构的专家力量开展评估。二是涉及具体实践的工作事项，委托地方民政部门开展评估。三是对一些培训和会议交流方面的工作，依托专业培训机构开展。四是对既有理论创新，又有实践创新的工作，组织专家和地方民政系统工作人员共同开展评估。
（四）流浪救助补助资金使用管理第三方检查。2013年3月至6月，民政部社会事务司就中央财政流浪乞讨人员救助补助资金使用管理情况，聘请专业会计师事务所对湖北、广东、陕西3省的10个救助管理机构进行了随机专项审计，审计金额1.13亿元。审计人员采取调阅资金拨付支出凭证、查看会计账本、比对工作台账和救助档案等方式，准确掌握了救助管理机构资金收支、财务管理制度、支出程序、使用范围、支出结构和支出进度等情况，指出了审计中发现的问题，提出了改进建议。
（五）救助管理机构和婚姻登记机关等级评定第三方审核。近年来，民政部社会事务司在救助管理机构和婚姻登记机关等级评定工作中，以购买服务方式，分别与北京市救助管理事务中心、海峡两岸婚姻家庭协会等签订协议，委托其作为独立第三方对有关申报材料进行审核。同时在实地检查过程中，也吸收了社会学、法学等领域专家、信息化技术人员以及部分省级民政部门业务处室负责人员参与。
（六）社会工作项目第三方评估。2015年，民政部社会工作司委托上海东方社会组织与服务评估中心，对部本级福利彩票公益金支持的“特殊困难老年人社会工作服务示范项目”开展绩效评估，目前尚在进行之中。
此外，按照财政部有关资金使用管理要求，近年来民政部还接受财政部委托的第三方机构对我部承担的民间组织参与社会服务项目、“三区”社会工作专业人才支持计划实施情况等开展了绩效评价。
三、对民政部已开展的第三方评估工作的分析
目前民政部第三方评估工作还处于司局根据工作需要自行组织阶段，部里尚未作统筹安排。从评估内容看，既有对政策实施绩效的评估，也有对资金使用、项目开展的评估，还有面向民政主管或指导的机构及社会组织的评估。从评估主体看，既有部里委托第三方独立机构开展的评估，也有吸收不同方面力量组成联合工作机制开展的评估。从评估对象看，既有民政部开展的面向民政系统、管理服务对象或社会的评估，也有部里接受财政等有关部门委托第三方机构开展的评估。
根据民政部司局反映的情况，开展第三方评估工作的积极作用主要有四个方面：一是通过引入第三方力量开展评估工作，保证了有关评估工作独立、中立开展，避免了地方托关系、找门路，避免了行政机关碍于人情、面子等不愿揭露有关问题，提高了评估结果的公平性、准确性和客观性。二是通过引入专业组织或专家力量，提高了评估工作的专业性、权威性。三是通过借助第三方力量，减轻了机关人手不足的压力，提高了工作效率。四是第三方评估结果的应用，为正确制定有关政策措施、加强对有关工作的指导等提供了参考。
同时，综合相关司局意见，目前有关第三方评估工作还存在一些需要深入研究的问题：
（一）对政策实施情况的评估较少。目前的评估内容大都侧重于资金管理使用、项目建设、组织机构或示范评选等方面，较少对政策实施情况进行评估。
（二）部分领域难以制定统一的评估指标。民政部社会救助司反映，由于我国的区域差别很大，各地低保标准和操作管理的具体规定不尽一致，在委托第三方机构开展相关项目的评估时，很难制定一个全国各地通用的第三方评估指标，容易导致不同区域应用不同衡量标准，给评估结果的比较分析带来影响。
（三）第三方机构独立开展工作较难。民政部相关司局提出，离开了部里支持和当地民政部门、村（居）委会配合，第三方机构很难独立开展工作并获取需要的数据。如零点公司反映，访问员普遍存在入户难、调查取证难问题。但如果地方民政部门过度介入，又可能会影响第三方评估的独立性、客观性。
（四）第三方力量的质量素质难以有效保证。民政部民间组织管理局反映，目前从事社会组织评估的专业机构数量少，能力水平参差不齐，评估工作经验不足，专业性有待提高，还需要加大培育力度。民政部社会救助司提出，由于第三方力量大都来自民政系统以外，对民政工作不够熟悉，也难以在短期内理解掌握相关政策，容易使评估结果产生一定的偏差。民政部基层政权和社区建设司提出，还存在有些专家利用评估机会“干私活”，藉机与地方“攀关系”，扩大个人影响等问题。
（五）第三方评估的费用成本较高。以低保绩效评价为例，2014年的评估耗资99.7万元，且评估对象主要限于省会城市，受限于交通、时间等成本原因没有按照随机方式抽取样本城市。在财政资金预算只减不增、相关规定越来越严格、评估工作要求越来越高的情况下，开展第三方评估的成本成为一个制约因素。
（六）有关方面对第三方评估的接受认可程度不一致。民政部社会救助司提出，地方民政部门对第三方评估的内容、方式和结果运用等问题的认识不一致；一些民政服务对象也不太配合第三方评估机构的入户调查；有些服务对象因为有残疾或智障，提供的情况不够准确；在对社会公众进行电话调查和街头调查时，难以顺利获得对方的配合。
四、对民政部加强第三方评估工作的思考与建议
从发展趋势来看，引入第三方评估，是科学评价政府工作，提高政府决策民主化、科学化水平，推进政府治理方式变革的必要举措。近年来，党中央、国务院越来越重视在政府工作中引入第三方评估。李克强总理在2014年8月27-28日国务院常务会议上指出：“我们过去评价政府工作做的好不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价。这就造成了‘自拉自唱’，自己给自己‘唱赞歌’，和群众的实际感受往往有较大差距。有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府公信力。今后第三方评估要吸纳更加广泛的社会力量积极参与，使问题论证更加客观、科学、实事求是。同时，评估也要进一步扩大范围。对各项重点工作，不管是事前决策、事中执行还是事后评价，都可以引入第三方评估，使各项工作真正形成合力。政府既要自觉接受人大、人民政协和社会舆论的监督，也要建立第三方评估的常规机制，推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，推进职能转变，打造现代政府。”
对民政事业发展而言，加强第三方评估，对于落实党中央、国务院有关部署，更加客观科学全面地掌握有关工作开展情况及效果具有重要作用；对于提高民政部门科学、民主决策水平，加强对有关工作的分类指导和精确指导，推动政策制定和落实具有重要意义；对于扩大民政工作的社会参与，提高民政部门公信力，塑造现代政府形象，提升民政工作群众满意度具有积极作用。为此，建议民政部门在深入开展部门自评、部门上级对下级的综合评估及单项评估、加强民政重点工作督促检查的同时，更加重视发挥第三方评估在提高评估结果客观性、准确性、全面性、专业性、权威性等方面的重要作用，加强对第三方评估的研究与应用，对条件具备的工作适时组织第三方评估或引入第三方力量参与评估，逐步建立健全第三方有效参与的工作机制，使第三方评估成为科学评价民政工作、完善政策创制和决策、推动政策措施落地、提升民政形象的必要环节和有效方式。同时建议做好以下工作：
（一）合理确定第三方评估内容。确定好评估内容是开展第三方评估的关键。能够纳入第三方评估内容的事项，通常应当具备以下条件之一：一是评估的工作量比较大、评估事项比较具体，政府自身力量难以完成；二是评估事项的专业性较强，必须吸收行政机关以外的专业力量参与；三是涉及到民政服务对象的权益保障，政府自身评估难以令社会信服。按照这一衡量尺度，民政部目前至少有7个方面可以尝试开展第三方评估：
1.按照李克强总理关于在事前决策、事中执行和事后评价中引入第三方评估的讲话精神，在有关民政政策的制定、执行和实施效果评价中，视情引入第三方评估。
2.对民政主管的服务设施（如老年人福利服务设施、儿童福利服务设施、农村五保供养服务机构、优抚安置机构、婚姻登记机构、救助管理站、未成年人救助保护中心、救灾物资储备库等）的建设与管理情况进行评估。
3.依照有关法规或政策规定，对民政登记、指导、支持的社会组织、民办社工服务机构等工作情况或执行有关项目情况进行评估。
4.对民政服务对象（包括优抚安置对象、社会救助对象、受灾群众、社会养老人员、困境儿童等）的受益情况及对有关工作的知晓率或满意度等进行评估。
5.对需要社会公众参与的事项，选取一定的样本开展社会满意度、知晓率等评估。
6.对民政试点试验、示范创建单位或地区进行评估。
7.对有关资金项目使用管理情况进行评估。
（二）突出抓好政策实施情况第三方评估。考虑民政部的主要职能是制定有关政策制度，第三方评估工作也应把政策制定、执行和实施效果评估作为主要方面，尤其是加强对政策实施效果的评估。
近年来我们通过狠抓政策创制，出台的政策越来越多，而对政策执行效果的检查则相对滞后，目前主要通过综合评估、督促检查等方式来推动落实，检查评估的内容则侧重于地方制定配套政策、投入资金、健全机制等情况，但对相关政策是否落实到“最后一公里”，服务对象是否按照政策制度的要求受益等，下的功夫还相对不够。
下一步，可视情把第三方评估的聚焦点放在政策实施情况的评估上。建议以民政部司局为主体，对近几年本领域发布的重大政策进行梳理，探索对政策落实情况进行第三方评估。在评估政策的选取上，建议按照问题导向和突出重点原则，优先选择党中央国务院关注度高、实施过程中群众反映较多、司局日常工作指导中感觉落实得不够到位的政策。评估内容可包括：地方配套政策制定、地方必要的资金资源配套、相关政策宣传和人员培训、政策是否得到全面有效的执行、政策服务对象获得了哪些收益、是否达到政策设计的预期目的、政策服务对象和社会舆论有何反映、是否伴生了负面影响等。
（三）精心选择第三方评估主体。目前我国“第三方”主要有四种类型：一是高等院校或研究机构；二是专业组织，包括采取商业运作方式的专业评估组织和公益性组织；三是各界代表，如人大代表、政协委员，党政机关、民主党派、人民团体、新闻单位、行业组织的工作人员，被评部门或行业的监管或服务对象；四是社会公众，即随机抽取或自由参与评议政府相关工作的普通群众代表，根据参与途径的不同，还可以细分为调查机构随机抽访的群众、随机拦截正在办事的群众、网上问卷调查或评议等。
鉴于目前我国比较专业的第三方评估机构还不多，发育也不够成熟，尤其是民政方面的评估机构严重不足，建议尽可能选择有资质的、有较强研究力量和较丰富实践经验的机构。同时，应当加强对第三方评估方案、指标的把关，并在评估工作实施中尽可能提供专业培训和相关保障支持，帮助第三方机构在不影响结果公正的情况下更好地与各地衔接开展有关工作。在没有合适的承办机构时，不应勉强开展第三方评估工作，可先根据工作需要，适当吸收专业力量、各界代表、相关群众等社会力量参与有关评估工作，或先作小范围试验，取得经验、条件具备时再全面展开。
（四）加强评估工作组织实施。考虑民政业务相对独立，建议评估工作主要以司局为单位进行。民政部相关司局根据实际需要做好评估内容确定、第三方评估机构选择、评估指标设计、组织实施监管等工作。在经费保障上，考虑第三方评估的委托费用比较高，建议在编制预算时一并纳入，并按照有关规定履行好招投标等程序。相关司局要进一步统一思想认识，拿出敢于向第三方“晾晒”、请第三方“诊断”的勇气，把握好关键环节，先易后难、循序渐进，精心谋划、稳慎实施。
（五）用好第三方评估结果。评估工作结束后，评估机构应当提供详细的评估报告及附属资料。评估报告主要运用于三个方面：一是作为民政部司局掌握相关工作情况、完善相关决策或政策措施的依据，视情将有关情况报告给党中央国务院，以便及时反映成绩及问题、提请解决相关重大问题；二是作为被评估单位改进相关工作的参考；三是对于落实情况较好的，及时总结推广成功经验，建立完善相关激励机制，弘扬先进、鞭策后进。
来源：中国民政