第三届中国人口与发展论坛现场。新华社记者 田晓航 摄新华社北京2月11日电 国家卫生健康委员会妇幼健康司司长宋莉2月11日在京表示，我国正以“三提升”“两促进”系列举措大力促进优生优育服务水平，从生育起点、婴幼儿健康着力，推进儿童健康全面发展。在当天由中国计划生育协会、全国政协人口资源环境委员会和中国人口与发展研究中心联合主办的第三届中国人口与发展论坛上，宋莉介绍，“三提升”，即母婴安全行动提升计划、健康儿童行动提升计划和出生缺陷防治能力提升计划；“两促进”，即生殖健康促进行动和母乳喂养促进行动。2021年我国孕产妇、婴儿、5岁以下儿童死亡率均降至历史最低水平。为进一步提高优生优育服务水平、维护妇女儿童健康权益，当年，国家卫生健康委在总结既往经验基础上，先后印发《母婴安全行动提升计划（2021—2025年）》和《健康儿童行动提升计划（2021—2025年）》。宋莉说，母婴安全行动提升计划以进一步降低孕产妇死亡率和婴儿死亡率为目标，巩固落实母婴安全五项制度；健康儿童行动提升计划下一步将大力推进新生儿安全提升行动等，特别是儿童早期发展服务提升行动，为此，国家卫生健康委还专门印发《3岁以下婴幼儿健康养育照护指南（试行）》，指导家庭养育人掌握科学育儿理念和知识，提高婴幼儿健康养育照护能力和水平。出生缺陷是婴儿死亡和残疾的主要原因。近年来国家不断加大医疗卫生事业投入，完善出生缺陷防治体系，从“生命起点”开始为儿童健康“把好关”。“出生缺陷防治能力提升计划将进一步从三级预防、四道关口做起。”宋莉说，特别是在一级预防中进一步做好婚前医学检查、孕前优生健康检查，在二级预防中着力提升产前筛查和产前诊断能力，在三级预防中加强新生儿疾病筛查和早期干预及康复服务能力提升。（来源：新华社，记者田晓航 李恒）

摘要：儿童友好城市建设是指致力于实现《儿童权利公约》规定的儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系。在理论内涵上，以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则，可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标，公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则，治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸。在政策议程上，建设儿童友好城市应当关注社会政策友好、公共服务友好、权利保障友好、成长空间友好、发展环境友好和产业生态友好。关键词：儿童友好城市；城市治理；政策议程纲目一、什么是儿童友好城市？二、儿童友好城市建设的理论内涵三、儿童友好城市的政策议程四、余论    无论中外，城市治理都面临复杂多变的内外部环境。财富增加和资源集聚不一定改善儿童福祉和身心健康，有时因为发展不均衡导致部分儿童易受伤害。城市建设呼唤弱势群体保护和公平正义等价值取向，也亟需寻找撬动城市治理变革和经济增长的新杠杆。城市怎么样，儿童的未来便会怎么样；儿童怎么样，城市的未来便会怎么样。〔1〕当前，儿童友好城市建设已成为全球城市规划和民生行动的主流趋势。在“十四五”规划中，我国首次提出建设儿童友好城市。2021年，国家发改委《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）明确提出：到2025年，在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点。到2035年，预计全国百万以上人口城市开展儿童友好城市建设的超过50%。因而，无论是在理念引领上还是在科学实践中，厘清儿童友好城市建设的理论内涵和政策议程都具有重要意义。一、什么是儿童友好城市？   1996年，联合国第二次人居环境会议首次提出“儿童友好城市”（Child Friendly City，CFC）的概念，建议将儿童的根本需求纳入城市规划。同年，联合国教科文组织提出“在城市中成长”倡议，从儿童视角对城市环境进行评估，强调儿童的公共参与性。2002年，联合国儿童特别会议明确了“建设适合儿童成长的世界”的十项原则与目标。2004年，联合国儿童基金会（下文简称“儿基会”）发布了儿童友好城市的行动框架，提出了在城市建设中有关儿童福祉的12项权利。儿基会认为：儿童友好城市是一个明智政府在城市所有方面全面履行儿童权利公约的结果，不论是大城市、中等城市、小城市或者社区，在公共事务中都应该给予儿童政治优先权，将儿童纳入到决策体系中。〔2〕可见，儿童友好城市建设的重点是引导政府制定一系列的行动计划，让城市环境更适合儿童生活、成长。〔3〕根据儿童友好城市官网的定义，所谓儿童友好城市，就是指致力于实现《儿童权利公约》规定的儿童权利的城市、镇、社区或任何地方治理体系。在这些城市、镇或社区，儿童的心声、需要、优先事项和权利是公共政策、程序和决策不可或缺的一部分。如果对联合国儿童友好城市概念进行解构，可重点关注三个方面：第一，儿童友好城市的政策对象，即“儿童”包含哪些群体？第二，儿童友好城市的具体内容，即哪些方面的“友好”，以及什么才是“友好”？第三，儿童友好城市的适用范围，即“城市”是指什么样的地方单位？具体地说，在政策对象上，根据多项国际条约，儿童是指18岁以下的人，范围贯穿婴儿时期、学步时期、幼年时期、青少年时期〔4〕。在具体内容上，围绕儿童基本权利——生存权、发展权、参与权、受保护权——设定建设儿童友好城市的具体目标〔5〕，在儿童参与、社会政策、公共服务、权利保障、空间建设、成长环境等方面充分倾听儿童心声，实现儿童需求，保障儿童权利。在适用范围上，建设儿童友好城市应当成为不同层级、不同规模地方治理体系的共同目标，包括大中小城市、镇、社区或任何地方治理体系（参见图1）。    儿童的福祉是衡量健康住区、民主社会、良好治理的终极指标。〔6〕由于儿童友好城市倡议需要充分反映当地的儿童权利状况和制度环境，各国对儿童友好城市的概念界定和具体实践有不同的侧重。国家发改委《指导意见》强调：儿童友好是指为儿童成长发展提供适宜的条件、环境和服务，切实保障儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权。建设儿童友好城市，寄托着人民对美好生活的向往，事关广大儿童成长发展和美好未来。这说明，中国儿童友好城市建设的一个重要目标是消除儿童福祉和权益的不平衡不充分发展问题，满足人民对美好生活的向往。各国都强调儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权，但国外儿童友好城市建设特别强调儿童参与，而《指导意见》则把它纳入社会政策友好当中来加以考虑。另外需注意的是，各国城市型政区的设置不同。我国城市型政区主要包括直辖市、副省级市、地级市、市辖区、县级市、建制镇、街道和城市开发区等〔7〕，而且事实上已演化为广域型政区。更何况，儿基会的定义包含了“任何地方治理体系”。这意味着，儿童友好城市的适用范围有很大的弹性空间。二、儿童友好城市建设的理论内涵    (一) 以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。2015年，中央城市工作会议确立了我国新型城镇化的“两个坚持”，即“坚持以人民为中心的发展思想”“坚持人民城市为人民”。2019年，习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，深刻揭示了“城市属于人民、城市发展为了人民、城市建设和治理依靠人民”的人民性。党的十九届五中全会进一步指出，在新发展理念、新发展格局、新发展阶段，以人民为中心和高质量发展是两个主旋律。《指导意见》也明确提出，建设儿童友好城市要坚持以人民为中心的发展思想。城市治理现代化要求城市治理有温度，以关注人的生存、生活和发展为核心。城市善治本身就是关乎民生的公共物品，与人民日益增长的美好生活需要紧密关联。为了提升人民群众生活的尊严、幸福和希望，需要城市治理主体在自己的管理和服务领域，不断探索将各种城市发展福利发放到老百姓手中的方法和途径〔8〕。以人民为中心的城市治理，再次强调了城市的政治属性〔9〕。人民不是抽象的，人民包含不同类型、不同地域、不同时代的人群，城市治理现代化要求满足多元人群无差别的发展，并使其在有效的人居环境中各得其所〔10〕。因而，以人民为中心的城市治理，有助于城市治理现代化成果惠及儿童。真正的儿童友好城市，不是把儿童当成未来的城市主人，而是把儿童当成今天的公民来重视〔11〕。也就是说，儿童友好城市强调儿童和成人是平等的公民，需要通过理念传播和项目实践来改善儿童在政治和社会领域的边缘化处境。(二) 可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标儿童是国家的未来和民族的希望，儿童友好城市建设关系到国家和社会的可持续发展。可持续发展理论在上世纪60年代萌芽，至80年代成为社会发展主流思想。1962年，莱切尔·卡逊在《寂静的春天》中提出，人类应该和其他生物和谐共处、共享地球。1972年，“罗马俱乐部”提出“增长的极限”，阐述了自然环境的重要性，以及人口和资源之间的关系。1984年，爱迪·B·维思提出“行星托管理论”，认为人类的每一代人都是后代人地球权益的托管人，因此每代人之间在开发、利用自然资源方面权利平等〔12〕。1987年，《布伦特兰报告》正式提出了可持续发展模式，即满足当代需求时不损害后代需求。〔13〕2015年，联合国提出17个可持续发展的目标，其中多个目标与儿童友好城市建设的目标相契合（参见表1）。贴现率和替代可能性是区分强可持续发展范式和弱可持续发展范式的重要分析路径。贴现率是用于衡量未来收入和支出折算成现值的一个桥梁，实现了将后代人和当代人的福利、成本放在同一维度进行比较。在此基础上提出的“社会贴现率”则表明人们对将来发生的各种事情有多重视。贴现率的选择对各代人之间的福利分配具有重大影响——高贴现率意味着人们对未来的责任感减弱，只关注眼前的利益；低贴现率则意味着人们更愿意付出即时的成本，获取远期收益〔14〕〔15〕。零社会贴现率对应强可持续发展范式，认为关键资源与人造资本间存在很弱的替代性或者根本不存在替代性；单一环境贴现率和双重社会贴现率对应弱可持续发展范式，认为自然资源与人造资本间存在很强的替代性，自然资源的减少对人类生存以及社会经济发展的影响是可以通过增加的人造资本来弥补的〔16〕。建设儿童友好城市需要大量公共支出，但现有的资源总体有限。如果将应当用于儿童福祉的资源转移到其他项目中，是否有替代方案来弥补忽视儿童成长的损害？研究表明，幼儿期干预比以后的补救行动能产生更高的回报，幼儿期的投资为终身成功奠定了基础〔17〕，因为幼儿期是认知和心理社会技能发展的关键时期〔18〕〔19〕。因此，儿童福祉的损失是难以弥补的，即使可以部分弥补，效率也较为低下。与低水平替代可能性相对应的，是零社会贴现率。这表明，强可持续发展范式更贴近儿童友好城市建设的目标需求。(三) 公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则儿童友好城市建设中的公平正义不能等同于代际问题，因为儿童群体是当代人与后代人的集合。所以，相关的分配问题包含两种情况：一是当代人中成人与儿童的分配问题，二是当代人与后代人的分配问题。能力进路理论充分关注了当代人中成人与儿童的分配问题。阿马蒂亚·森的可行能力论认为，“平等的客体和对象”是可行能力，能力是检验优势正义的一套指标体系。〔20〕努斯鲍姆在可行能力概念基础上提出了以内在的可行能力、综合的可行能力与人类的核心能力为基础的能力门槛论。由此，构成了阿马蒂亚·森-努斯鲍姆的能力进路〔21〕。能力进路隐含着成人与儿童的人际相异性假定，为“儿童正义”的提出奠定了基础。儿童正义是一组命题的综合：儿童的主体重要性是在道德意义上的重要性；儿童具有特殊的人类特征与特定的道德地位；应当跳出权利本位的自由主义正义话语，基于能力进路构建儿童的正义话语。〔22〕从能力进路分析，儿童正义的核心与目标是“特殊的能力养成”。儿童参与强调“赋予权利”，即赋予儿童“实现其重视之事”的能力养成，且这种能力不是生物意义上的能力，而是政治意义上的能力。另外，儿童获取资源和服务的能力、儿童基本权益、儿童相关的机构和政策法律等，也是以儿童福祉和儿童发展为目标的“特殊的能力养成”。基于儿童正义理论，关于儿童能力的养成：一是要以儿童视角为评价标准，以儿童接受和喜爱的方式展开项目，让儿童群体评价儿童友好城市项目的过程和结果；二是儿童能力养成的机制应当根据社会正义的需要来不断地更新，警惕其偏离正义；三是促成一种常态、长期、长效的能力养成机制，使其在不同世代的儿童中和不同的社会正义标准下反复适用。代际正义和代际公平侧重于当代人与后代人的分配问题。功利主义的支持者认为，一个功利主义者必然像关心他的同时代人的利益那样关心后代的利益，因为功利主义主张的基本原则是追求“最大多数人的最大幸福”〔23〕。功利主义理论中所隐含的道德平等理念，常被用作分析代际问题。边沁的名言“每个人只能算作一个人，没有人可以超过一个人”就体现了这种“不偏不倚”的道德平等理念。〔24〕功利主义路径通过论证当代人与后代人的道德平等，来证明关注儿童福祉的正当性与合法性。罗尔斯对功利主义和传统契约论进行了修正，提出代际正义的背后是正义的储存原则，即每一代人必须为其后代储备适当数量的实际资金积累，包括金钱、知识、技术等〔25〕。本质上，罗尔斯的正义储蓄问题就是当代处境最差者与未来世代之间关于基本善的分配问题〔26〕。遵循罗尔斯路径，儿童友好城市建设也是一个基本善的分配问题，它涉及到将资源分配给当代人还是后代人、成人还是儿童。佩基提出代际公平概念，假定当前决策的后果将影响好几代人的利益，就应该按照“代际多数原则”在有关的各代人之间进行公平分配，让若干代人的多数来做出选择〔27〕。相对于当代人来说，后代人永远是多数，因此“多数人优先”实际上就是“后代人优先”。当然，也有研究认为，解决好当代人的问题是可持续发展的基础，在处理代际公平问题上应坚持“当代人优先”的基本原则。〔28〕即便存在着“后代人优先”还是“当代人优先”的争论，儿童友好城市建设也能够实现融合统一。儿童是弱势群体的代表，适合儿童居住的城市也适合所有人居住。而且，儿童友好城市既考虑了后代人（未出生的儿童）的需求和权益，也考虑到了当代人（已出生的儿童）的需求和权益。如果将代际公平理解为一种自然法则，就可以赋予代际公平“积极性”和“广泛性”〔29〕，这也是儿童友好城市建设的准则。第一，积极性。城市中的成年决策者不仅仅要做到不侵害儿童权益、空间和福祉，更要积极地倾听儿童心声、实现儿童需求、保障儿童权益。第二，广泛性。主体的广泛性要求政府、企业、社会组织、公民各方关注并参与儿童友好城市建设，使之成为社会共识；空间的广泛性要求各层级地方治理体系都将儿童友好城市提上议程，并在整个城市空间内广泛开展，而不是将儿童友好空间局限在城市一隅。(四) 治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸儿童友好城市的建设可以充分体现以人为本、保护弱势群体、实现公平正义、推动可持续发展的价值理念。同时，通过儿童带动家庭、通过家庭联动社区、通过社区撬动城市，也可以成为解决人口老龄化问题、推动城市治理整体转型，并进而实现市域治理体系和治理能力现代化的有力抓手。〔30〕现代化的城市治理不仅可以提升城市居民的安全感、幸福感和获得感，也可以提高城市本身的抗风险能力和发展韧性。当前，城市的政治、经济、社会、文化、生态和空间等问题日益复杂且高度交织。必须进一步解放思想，让治理思维尽早进入到行政议事日程中〔31〕。儿童友好本身就是治理思维的转变，并且还将带动“重新定位城市政府职能”“多元主体协商共治”“推动地方政府改革创新”等其他领域的治理转变。儿基会以儿童权利为基础，以城市可持续发展为考量，用包含五项利益的框架来定义儿童友好城市。一是健康：城市清洁，能保持儿童的行为模式，使儿童健康茁壮成长。二是安全：环境安全，能提示儿童各种风险的存在。三是公民权：包容社会成员，赋予儿童参与权。四是环境：可持续的城市环境，引导儿童保护环境和宣传绿色理念。五是繁荣：市民生活体面，能够受教育、负担城市服务；支持儿童生活技能提升，并向他们放开就业市场。这五大利益并非仅仅针对儿童，而是更类似于五个杠杆，分别撬动五项全球城市倡议：“健康城市”“安全韧性城市”“包容性城市”“绿色和可持续发展城市”与“繁荣和智慧城市”〔32〕。面对儿童在政治和社会领域的边缘化，儿童友好城市建设作为一个杠杆，可以撬动城市治理各领域的治理转型，达到“借儿童友好之力，赋城市治理之能”。因此，儿童友好城市建设的目的并不局限于促进儿童权利和福祉，还包括了促进城市的经济社会转型与治理体系和治理能力的现代化。同时，经济社会转型和城市治理现代化又可以进一步推动儿童友好城市建设。三、儿童友好城市的政策议程中国儿童友好城市的建设经历了国外经验借鉴、地方自主探索、国家统一推动等三个阶段。目前，以顶层设计为依据，可以形成儿童友好城市建设的六大政策议程，用以指导地方政府具体实践、激发地方政府的创新潜能。(一) 推进社会政策友好，优化公共资源配置，实现儿童优先发展社会政策友好，主要包括“资源的配置”和“权利的权力”两个维度。在配置方面，要求设置城市政策议程、配置公共资源、投入财政资金等工作多考虑儿童需求、倾听儿童心声。在权力方面，应当促使儿童参与从“自由表达的权利”转化为“影响现实的权力”，以避免儿童参与公共事务的机制成为“象征性的表示”。在实践中，加拿大萨里市的《儿童与青少年友好型城市战略》、巴西巴拉曼萨市的儿童参与式预算议会、英国青年会议都提供了可参考的范例。〔33〕〔34〕〔35〕在中国，儿童友好已被写入“十四五”规划，多个城市相继出台了儿童友好城市发展规划，部分城市已开始探索儿童参与的实践办法。比如，深圳市率先探索“儿童议事会”机制，南京市举办“小小民生观察员”活动，开始引导儿童参与城市和社区公共事务。国家发改委的《指导意见》从推动儿童优先发展、城市规划建设体现儿童视角、推动儿童全方位融入城市社会生活、发动全社会力量共同致力儿童发展等四个方面来推进社会政策友好，推动全社会践行儿童友好理念。在资源的配置方面，制定城市经济社会发展规划优先考虑儿童需求，推进公共资源配置优先满足儿童需要，在政策协调、资金投入、项目实施等方面形成合力；制定城市各类儿童友好空间与设施规划建设标准，完善城市功能布局和空间设计，推进城市建设适应儿童身心发展，满足儿童服务和活动需求；整合全社会资源增进儿童福祉，积极培育为儿童服务的社会组织、专业社会工作者、少先队校外辅导员和志愿者队伍，发展儿童公益慈善事业。在权利的权力方面，建立健全儿童参与公共活动和公共事务机制，畅通儿童参与渠道，涉及儿童的重大事项事先听取儿童及监护人意见，全面保障儿童在社会生活、社区发展、家庭事务中的知情权、表达权和参与权。需要提醒的是，优化资源配置和保障相关权利，都离不开背后的权力机制和能力培养。以往，儿童参与常常被简化为在公共事务中的自由表达，而较少关注儿童的声音是否真正被倾听、落地和实施〔36〕。只有儿童真正具有影响公共政策的权力和能力，才能推动公共资源向儿童倾斜，其生存权、发展权、受保护权和参与权才能得到保证。(二) 健全公共服务友好，分段挖掘儿童需求，充分保障儿童成长已展开儿童友好城市建设的国家大多将儿童公共服务作为城市议程中的优先事项，其核心议题包括教育、医疗与健康、水与卫生设施、住房、文化、娱乐与休闲等。〔37〕在国内，深圳、长沙、上海等先行探索儿童友好城市建设的城市，也将儿童公共服务作为核心政策议程。健全公共服务友好，就要充分保障教育、医疗、文体等儿童公共服务的提供，关注公共服务供给的丰富程度、服务质量、普及性和普惠性。针对公共服务友好，《指导意见》提出了几个重要议程，比如：支持发展普惠托育服务，探索实施父母育儿假制度，加强家庭科学育儿指导服务；促进基础教育均衡发展，完善学前教育、义务教育免试就近入学、特殊教育等相关制度和资源建设，落实政府的主体责任，开展儿童友好学校建设；加强儿童健康保障，加强婚前、孕前、孕产期保健和儿童早期发展服务，提高优生优育服务水平，建设母婴友好医院，关注儿童心理健康，开展儿童生命教育、性教育；服务儿童看病就医和医疗保障，加强儿童医疗服务网络建设，提供优质诊疗服务，加强儿科医师培训，强化医疗保险和医疗救助的保障功能，开展儿童友好医院建设；丰富儿童文体设施和服务供给，关注儿童体质、体育赛事等。如果借鉴他国经验，住房也是一项重要的儿童公共服务。应当通过廉价公租房、棚户区改造、农村危房改造等措施，保障家境困难儿童也具有安全、清洁、方便的居住环境。另外，不同年龄段的儿童对于公共服务的需求不同。例如，婴幼儿的主要需求是卫生保健、营养健康、早期发展服务等；学龄前儿童的特殊需求是托育服务、学前教育等；学龄期儿童和青少年的特殊需求是优质教育资源、减轻教育负担、生理教育等。因而，应分段挖掘儿童需求，关注儿童群体内部的异质性，有针对性地保障儿童全面成长。(三) 强化权利保障友好，完善儿童福利体系，全力救助困境儿童与成人相比，儿童常被视作弱势群体。在儿童群体之中，孤儿和事实无人抚养儿童、残疾儿童等困境儿童则是弱势群体中的弱势群体。困境儿童权利保障作为国家儿童权益保障体系“木桶”上的“短板”，在一定程度上决定了我国儿童权益保障的高度。〔38〕推进权利保障友好应当格外关注这些儿童，完善公益普惠儿童福利体系，使儿童免于剥削、暴力和虐待。困境儿童的权利保障已成为国内外儿童友好城市实践的核心内容之一。多个国外儿童友好城市通过包容性政策来逐步改善困境儿童的生存情况。〔39〕在我国，深圳、上海等城市已实施儿童分类保障，保障困境儿童的生存权、发展权、受教育权和受保护权。根据《指导意见》，推进权利保障友好，一是要通过完善儿童助医助学项目、家庭培训和监护保护制度、收养登记管理、福利机构、家庭式居所和养育模式等关爱孤儿和事实无人抚养儿童；二是要通过协同推进残疾预防、早期筛查、诊疗康复，提高康复服务项目规模、年龄范围和救助标准，鼓励公办机构开展康复业务，支持社会力量举办康复机构，加强康复救助定点服务机构管理，推进残疾儿童康复服务；三是要通过加大对困难家庭的重病、残疾儿童基本生活保障和专项救助力度，落实孤儿、留守儿童、困境儿童基本医疗保障政策，加强流浪未成年人救助保护，加强对困境儿童的分类救助和保障。此外，强化权利保障友好，还应关注易被忽视的几个议程，比如：为农民工子女随迁提供便利，帮助随迁子女尽快适应在城市的生活和学习；加快家庭福利政策从补缺型向普惠型过渡，进一步完善生育服务、儿童照护、家庭津贴等制度安排；对贫困家庭进行福利服务干预，切实有效帮助贫困家庭的困境儿童。(四) 促进成长空间友好，提升城市空间品质，改善公共服务效能当前城市治理的重点已发生了明显的空间转向，从以往主要关注空间中的生产和作为产品的空间，到如今更关注空间本身的生产。促进成长空间友好，是儿童友好城市建设最直观的要求。它不是要建设一个儿童主导的街区或城市，而是通过规划与管理等措施，提升原有街区或城市的儿童友好度〔40〕。目前，儿童成长空间面临的挑战主要是城市交通对儿童不便利、邻里和街道安全问题、缺乏公共游戏空间、缺乏有植被覆盖的绿色场所等〔41〕〔42〕〔43〕。在儿童友好空间建设方面，国内外都涌现了丰富的实践经验。德国慕尼黑研究和改造了开放空间，打造儿童友好型机场；美国丹佛市打造“见学地景”项目，成为标杆式的儿童友好空间；英国伦敦的步行巴士项目关注儿童友好出行路径，为其他国家的实践提供借鉴。〔44〕在我国，上海、深圳、温州等城市都将空间作为儿童友好城市建设的重要支点。建立以儿童为本的公共空间，要求加强可达性、安全性、游憩质量以及多功能性。〔45〕《指导意见》提出的政策议程也覆盖了这些维度：第一，提高城市公共空间的可达性，要求改善儿童安全出行体验。完善慢行交通体系，优化人行设施、自行车道和校园周边步行路线；加快完善城市公共交通场站、过街无障碍设施；加强交通安全教育，增强儿童安全出行能力。第二，提高城市公共空间的安全性，要求提升灾害事故防范应对能力。推动落实儿童密集场所安全主体责任和行业监管责任，防范各类灾害事故；强化防灾减灾安全教育，增强儿童防灾减灾意识和自救互救能力；储备面向儿童需求的重要应急物资。第三，提高城市公共空间的游憩质量，要求拓展儿童人文参与空间。建设儿童阅读空间、儿童美育资源、儿童校外活动场所设施；开展儿童友好社区建设，提供适龄儿童步行路径和探索空间，合理增设室内外安全游戏活动设施；开展儿童友好自然生态建设，打造健康生态环境，开展儿童友好公园建设。第四，提高城市公共空间的多功能性，要求加强各类服务设施和场地适儿化改造。建设适合儿童的服务设施和标识标牌系统，推动公共场所建设母婴室、儿童厕位及洗手池、儿童休息活动区等；加强儿童友好街区建设；推动建设具备科普、体验等多功能的自然教育基地。另外，促进成长空间友好，还应注意儿童空间分配的公平正义。比如：增加儿童公共空间内部无障碍设计，配备残疾人坡道，充分给予残障儿童参与户外游戏活动的机会；改造老旧小区、相对低档社区的公共空间，增设儿童友好社区空间；保障男孩和女孩使用城市公共空间的平等性，满足不同性别儿童的需求。(五) 创建发展环境友好，倡导文明家校氛围，确保社会安全气正家庭环境、学校环境、社会环境是儿童成长的三大实体环境。在互联网时代，儿童成长环境还包括虚拟网络环境。四位一体、虚实结合的综合环境构成了儿童发展环境〔46〕。也就是说，儿童友好的综合环境包含了和谐幸福的家庭环境、文明友爱的学校环境、安全稳定的社会环境、风清气正的网络环境。相对来说，在国内外的探索实践中，家庭环境建设最受关注，比如：荷兰非政府组织伯纳德·范里尔基金会于2016年发起“都市95”行动计划，提供了家长辅导等育儿家庭优先的公共服务〔47〕；深圳市爱阅公益基金会联合市妇联等单位于2016年启动的“阅芽计划”，致力于为更多适龄儿童和家庭提供有价值的阅读指导、阅读内容和阅读服务。《指导意见》指出，从推进家庭家教家风建设、培养健康向上的精神文化、持续净化网络环境、筑牢安全发展屏障、防止儿童意外和人身伤害、积极预防未成年人犯罪等六个方面推进发展环境友好，优化儿童健康成长社会环境。在家教家风、精神文化、网络环境等方面，特别强调：构建协同育人体系，建立良好亲子关系，培养儿童良好思想品行和生活习惯；加强社会主义核心价值观教育，组织开展优秀传统文化进校园、进课堂，普及发展青少年健身运动；加强网络环境保护，规范涉儿童相关网站管理，加大网络平台日常监管，严厉查处违法违规行为。在营造安全和谐社会方面，特别强调：加强校园、校舍和校车安全管理，保障在校学生安全营养用餐，强化儿童用品安全监管；健全重点易发意外事故预防和处置机制，有效防范性侵、家暴事件，依法查处儿童失踪案件，严厉打击拐卖儿童等犯罪行为；推进实施未成年人违法犯罪分级干预机制，坚持依法惩戒与精准帮教相结合，增强教育矫治效果。同时，还应关注的政策议程包括：建设专业的基层儿童社会工作队伍，为家庭教育和亲子关系问题提供指导和服务；鼓励互联网企业等主体提供寓教于乐、适合儿童的互联网产品，使儿童与成人共享科技发展的成果；注意网络环境建设和公共空间建设的有机联动，防止儿童过度沉溺于网络世界。(六) 引导产业生态友好，打造儿童友好产业，助力经济转型升级儿童友好城市的建设是整个城市系统的重塑，不能忽视城市产业的转型升级。中国的儿童产业集中度较低，且缺乏系统的产业价值链提升。儿童友好城市建设涉及儿童的吃、穿、住、用、行、学、医等各个领域，可以带动相关产业链的优化，创造新的经济增长点，助力传统产业转型升级。目前，已有部分地方政府开始搭建儿童产业交流平台、探索儿童友好产业链运作模式。2020年，长沙率先提出“儿童友好产业链”概念，计划整合全市儿童友好相关产业资源，大力推进儿童友好产业发展。2021年，温州提出聚焦儿童友好产业打造，强化重大产业项目招引，发挥儿童眼健康等专业优势，推动特色制造业转型升级，形成儿童产业生态链，促进儿童产业资源融合发展，探索社会效益与产业效益协同发展，助力共同富裕示范区市域样板的特色塑造。未来，打造儿童友好的产业生态链，各地可以从实际出发，聚焦儿童友好产业发展，彰显本地儿童产业优势，打造一批儿童友好产业集群。从场地设计、儿童教育、亲子商业、儿童公益事业、儿童乐园、儿童产业、金融创新等方面出发，探索儿童友好城市建设与儿童产业集群的协同之路，发挥儿童友好城市建设撬动城市经济增长、社会效益提升的杠杆作用。另外，在建设儿童友好城市过程中，要充分利用数字赋能，打造一批儿童友好数字化应用场景。可以围绕儿童生育、养育、教育等全生命周期，形成“幼有所育”“学有所教”“弱有所扶”“儿童议事”等场景模块，实现儿童友好服务“一站式”数字集成。在此过程中，实现产业的数字化和数字的产业化良性互动和互融共生。四、余论联合国儿童友好城市倡议已遍及全球60个国家的3000多个城市和社区，其中有900多个获得了正式认证。我国历来重视儿童问题、强调儿童权利。但从国家治理的角度讲，需要经济社会发展到一定阶段之后，儿童友好问题才会列入全国政策议程〔48〕。在理论内涵上，以人民为中心是儿童友好城市建设的根本原则，可持续发展是儿童友好城市建设的核心目标，公平正义是儿童友好城市建设的伦理准则，治理转型是儿童友好城市建设的逻辑延伸。目前，我国“十四五”规划和《指导意见》已对儿童友好城市建设提出了目标和实践思路。重要的政策议程既包括《指导意见》提出的社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境等五大友好，也包括跟经济民生密切相关的产业生态友好。同时，儿童友好城市建设致力于解决儿童日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。通过关注儿童的身心健康、安全风险、公民权、绿色可持续和繁荣发展，撬动“健康城市”“安全韧性城市”“包容性城市”“绿色和可持续发展城市”与“繁荣和智慧城市”等五项全球城市倡议。    当前，我国儿童友好城市的政策实践还处于起步阶段，仍有诸多挑战需要努力破解。第一，儿童友好城市建设的组织领导。在国家层面，《指导意见》明确国家发展改革委、国务院妇儿工委办公室、住房城乡建设部等统筹协调儿童友好城市建设工作。在地方层面，《指导意见》明确省级政府有关部门制定本地区儿童友好城市建设实施方案，城市政府履行建设主体责任。在具体推进过程中，有些城市成立了领导小组，有些没有；有些城市由发改部门牵头，有些城市由规划部门牵头，有些城市由妇联牵头。形成强有力的领导并建立多元主体之间的协同，是顺利开展儿童友好城市建设的前提。第二，儿童友好城市建设的资源投入。《指导意见》指出，中央财政统筹利用现有资金渠道，发挥中央预算内投资的引导和撬动作用；对价格普惠且具有一定收益的儿童服务设施项目，符合条件的可纳入地方政府专项债券支持范围；地方要统筹中央相关转移支付资金和自有财力，强化政策支持；强化公益普惠类儿童服务项目规划用地保障；鼓励地方政府以购买服务、租金减免等方式发展普惠性儿童服务。然而，在经济存在下行压力和财政资源总体有限的情况下，平衡好稀缺资源的配置非常考验决策者的智慧。第三，儿童友好城市建设的监测评估。《指导意见》指出，组织制定儿童友好城市建设评估指标体系，适时调整完善政策措施；开展儿童友好城市建设的及时收集、整理、分析儿童数据信息，对本地儿童发展整体情况实施动态监测，探索制定符合地方特点的儿童友好城市建设标准和分领域建设指南。需注意的是，如果监测评估体系强调全国统一，就会压抑地方因地制宜的创新探索；如果监测评估体系突出地方特色，则会妨碍全国儿童友好城市建设的横向比较。所有这些挑战，都有待中央和地方政府以及各类社会主体进一步探索应对。注释及参考文献略吴金群：浙江大学公共管理学院毛家楠：浙江大学公共管理学院本文原载《党政研究》2022年第4期

摘要：刑事立法对侵害未成年人犯罪设置从重处罚规定，是贯彻从严刑事政策、实现对未成年人利益最大化保护的重要手段。虽然侵害未成年人犯罪从重处罚有相当的规范基础，但是相关立法类型化不足，无法满足从严惩治侵害未成年人犯罪的现实需求，加剧了刑事司法权与立法权之间的紧张关系，不利于侵害未成年人犯罪从严刑事政策的彻底落实。利用科学的类型化思维与方法可以实现侵害未成年人犯罪从重处罚立法的节俭性和开放性，更好回应当前社会对于从严治理侵害未成年人犯罪的需要。在侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化的过程中，应以未成年人利益最大化理念为指导，吸收司法解释中相关从重处罚规范的合理因素，将《刑法》与司法解释中的相关规范予以整合，确立对侵害未成年人犯罪从重处罚的统一规范。关键词：侵害未成年人犯罪；从重处罚；类型化；从严刑事政策；未成年人利益最大化＋纲目一、侵害未成年人犯罪的从重处罚规定及其价值二、侵害未成年人犯罪从重处罚规范问题检视三、侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化重塑的价值目标四、侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化的完善路径五、结语“自新中国成立，我国以保护青少年合法权益为主旨的少年司法工作取得了诸多可圈可点的成绩，但也同样面临新的挑战。”[1]为维护未成年人的合法权益，追求对未成年人利益的最大化保护，从严惩治侵害未成年人权益的犯罪成为当前世界各国刑事法实践的共识，也是我国刑事法实践应对相关挑战的重要策略。一方面，刑事立法编织日益严密的刑事法网，积极应对侵害未成年人犯罪产生的新问题、新矛盾，如《刑法修正案（十一）》关于侵害未成年人犯罪的相关修改（第一，在《刑法》第236条中增加“奸淫不满10周岁幼女或造成幼女死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”。第二，将《刑法》第237条第3款中的“猥亵儿童的，依照前两款的规定加重处罚”改为“猥亵儿童的，处五年以下有期徒刑；有下列情形之一的，处五年以上有期徒刑：（一）猥亵儿童多人或者多次的；（二）聚众猥亵儿童的，或者在公共场所当众猥亵儿童，情节恶劣的；（三）造成儿童伤害或者其他严重后果的；（四）猥亵手段恶劣或者有其他恶劣情节的”。第三，增设负有照护职责人员性侵罪，即“对已满14周岁不满16周岁的未成年女性负有监护、收养、看护、教育、医疗等特殊职责的人员，与该未成年女性发生性关系的，处三年以下有期徒刑；情节恶劣的，处三年以上十年以下有期徒刑。有前款行为，同时又构成本法第二百三十六条规定之罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”）；另一方面，刑事立法通过直接提升法定刑幅度、设置从重处罚规范的形式，强化对侵害未成年人犯罪的刑法威慑效应。其中，针对侵害未成年人犯罪设立或适用从重处罚规范，是我国刑事法实践在防治侵害未成年人犯罪领域贯彻落实从严刑事政策的鲜明特色之一，直接表明了我国刑法严格保护未成年人利益的态度，是刑事立法对未成年人利益最大化保护的价值宣示。因此，本文基于侵害未成年人犯罪从重处罚规范的现状，检视相关立法问题，探讨在现行规范体系之下完善侵害未成年人犯罪从重处罚规范的路径，以积极回应我国惩治和预防侵害未成人犯罪的实际需求。一、侵害未成年人犯罪的从重处罚规定及其价值通过梳理我国刑法及司法解释中关于侵害未成年人犯罪从重处罚的规定，可以直观地了解从重处罚规定在侵害未成年人犯罪防治领域的演变历程，把握我国侵害未成年人犯罪治理理念的走向。1．1979年《刑法》关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定在制定1979年《刑法》时，立法者对如何设置从重处罚情节存在争论。部分立法参与者认为，为了方便审判人员掌握和适用有关从重处罚情节的规定，应当在量刑一般原则后面加上一条专门规定从重处罚情节（当时，立法建议集中列举的从重处罚情节包括：（1）犯罪中的首恶分子或主要犯罪分子；（2）惯犯；（3）累犯；（4）拒不坦白或者阻止他人坦白的；（5）犯罪手段残酷的；（6）使国家和人民利益遭受重大损失的；（7）引诱、教唆未成年人犯罪的；（8）对孕妇、未成年人或者孤立无援的人实行犯罪侵害的），同时删除其他关于从重处罚的分散规定。但是立法者经过研究后认为，集中规定存在难以列举全面、情节解释难以准确具体、适用混乱等问题，因此采取了“不集中列举，就要分散规定”的做法[2]。最终1979年《刑法》分散规定了10个从重处罚的情节，其中直接涉及侵害未成年人犯罪的从重处罚主要包括两条内容：教唆不满18岁的人犯罪的，从重处罚（第26条）；奸淫不满14岁幼女的，依照强奸罪从重处罚（第139条第2款）。虽然当时仅有两条相关规定，但是也彰显了刑事立法积极保护未成年人利益的观念。2.现行《刑法》关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定我国现行《刑法》的罪刑规范中包含大量从重处罚规范（据笔者统计，现行《刑法》规定从重处罚的条款共有40条），其中关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定包括：《刑法》总则的第29条第1款（教唆不满十八周岁的人犯罪的，应当从重处罚）；《刑法》分则的第236条第2款（奸淫不满十四周岁的幼女的，以强奸论，从重处罚）、第301条第2款（引诱未成年人参加聚众淫乱活动的，依照前款的规定从重处罚）、第347条第6款（利用、教唆未成年人走私、贩卖、运输、制造毒品，或者向未成年人出售毒品的，从重处罚）、第353条第3款（引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品的，从重处罚）、第358条第2款（组织、强迫未成年人卖淫的，依照前款的规定从重处罚）、第364条第4款（向不满十八周岁的未成年人传播淫秽物品的，从重处罚）。可以看出，随着我国刑事立法理念和技术的发展进步，我国刑法对侵害未成年人利益的犯罪设置了更多的从重处罚规范，尤其是在涉及未成年人的性犯罪、毒品犯罪防治领域，规定了更具针对性的从重处罚条款。3.司法解释关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定我国司法解释中涉及侵害未成年人犯罪的从重处罚规定包括：2004年“两高”《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条（对于“向不满十八周岁的未成年人贩卖、传播淫秽电子信息和语音信息的”等行为从重处）；2005年“两高”《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第5条（组织未成年人参与赌博，或者开设赌场吸引未成年人参与赌博的，依照刑法第三百零三条的规定从重处罚）；2010年“两高”、公安部和司法部《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》规定，对于拐卖妇女、儿童犯罪集团的首要分子，情节严重的主犯，累犯，偷盗婴幼儿、强抢儿童情节严重，将妇女、儿童卖往境外情节严重，拐卖妇女、儿童多人多次、造成伤亡后果，或者具有其他严重情节的，依法从重处罚；2013年“两高”、公安部和司法部《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》对于针对未成年人实施强奸、猥亵犯罪规定了数个应当从重处罚的情节；2014年“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条和第5条（生产、销售假药、劣药，以婴幼儿、儿童为主要使用对象的，应当酌情从重处罚）；2016年“两高”和公安部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》规定，诈骗未成年人、在校学生的财物，达到相应数额标准，酌情从重处罚；2016年最高人民法院《关于审理抢劫刑事案件适用法律若干问题的指导意见》规定，针对农村留守儿童等弱势群体实施抢劫，在抢劫中实施强奸等暴力犯罪的，要在法律规定的量刑幅度内从重判处；2017年“两高”《关于办理组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫刑事案件适用法律若干问题的解释》第7条（组织、强迫未成年人卖淫的，应当从重处罚）；2017年“两高”《关于办理组织、利用邪教组织破坏法律实施等刑事案件适用法律若干问题的解释》第8条（向未成年人宣扬邪教的，要从重处罚）；2019年“两高”、公安部和司法部《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》规定，以未成年人、在校学生为对象实施“套路贷”，除刑法、司法解释另有规定的外，应当酌情从重处罚。可以发现，司法解释关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定包括两种情形：一种情形是对现行《刑法》相关从重处罚规定进行解释和细化，如2017年“两高”《关于办理组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫刑事案件适用法律若干问题的解释》第7条即是对《刑法》第358条第2款的解释；另一种情形是司法机关根据司法实践需要自行增设从重处罚规定，如2016年“两高”和公安部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》规定“诈骗未成年人、在校学生的财物，达到相应数额标准，酌情从重处罚”。综上，《刑法》在侵害未成年人犯罪中设置的从重处罚规范的增加，体现了我国刑事立法对从严惩治侵害未成年人犯罪刑事政策的贯彻落实；而司法解释对侵害未成年人犯罪从重处罚规范的细化和补充，则表明我国司法实践积极发挥能动作用，及时回应社会对从严惩治侵害未成年人犯罪的现实需求。二者共同强化了我国刑事法实践对侵害未成年人犯罪的惩处，充分展现了我国刑法对未成年人利益最大化保护理念的体认和践行。二、侵害未成年人犯罪从重处罚规范问题检视良法是善治的前提[3]。能否遵循科学的立法方法，运用科学的立法技术，制定可供信赖的科学合理的刑法规范，决定着刑法规范及其实践理性的实现程度。当前，追求刑法自身的体系性、协调性是我国刑事立法的重要发展方向[4]。尽管侵害未成年人犯罪的从重处罚规定是一种微观的量刑规范，但是其立法方法的选择和技术的运用直接关系到刑法自身“体系逻辑的一致性与规范内容的合目的性”[5]。因此，从微观到宏观一体化地审视侵害未成年人犯罪从重处罚规范的立法方法和技术运用，可以让我们更清晰地看到立法存在的问题。1.立法类型化方法运用不足德国学者考夫曼认为“立法是使法律理念与将来可能的生活事实调适”[6]，其中能够使得法律理念或规范与事实取得一致的调适者是意义或事物本质，而事物本质是指向类型的，是开放的结构。“立法或者法律发现的成功或失败，端赖能否正确地掌握类型。”[7]立法者通过法律素材的规定性贯彻相应的法律理念，在开放式的法律素材中，法律理念得以现实化和客观化。面对变动不居的社会现实生活，法律规范理应保持一定的开放性，如此才能有效维持其安定性，进而保障其权威性。而法律规范的开放性不可能完全借助概念本身来实现，康德曾说过概念没有类型是空的，所以还必须借助类型化来实现，即通过描述类型为法律适用提供可供参照的规范前提。因此，在刑事立法过程中如何把握法律理念、法律规范与生活事实之间的关系，通过类型化实现三者的调和，是一个必须解决的重要问题。“立法者的任务是去描述各种类型。”[8]这一论断的得出基于以下两个理由：其一，在可比较的事物的范围内，社会生活事实具有本质上的类似性，在法律规范层面则体现为构成要件的类似性，所以从时间上看类型是存在于立法者和法律之前的；其二，立法经济性的实现需要借助一定方式，而类型的“开放性”使其既具有稳定性又具有直观性和丰富性，完美契合了立法经济性的要求。所以，能否对具有类似性的事物本质进行科学的提炼概括，在保持刑法开放性的同时实现立法的经济性，在保持刑法规范体系协调性的同时引导司法实践的理性运作，是对刑事立法运用类型化思维与方法的最大考验。从刑事立法对生活事实的提炼来看，类型化是立法者概括提炼生活事实和实现刑法体系化、经济性以获得整体图像的基本方法。一方面，立法者为了恰当地概括提炼生活事实，必须掌握一套事实认知和规整的方法。在侵害未成年人犯罪治理中，类型化思维可以为立法者提供方法论指引，帮助其有效把握和提炼生活事实，为从重处罚规范设置界定行为或行为人的基本类型。另一方面，类型化思维的功能并不局限于指导单个从重处罚规范的确立，更为重要的是对单个从重处罚规范予以体系化和经济性的考察，形成符合立法科学性要求的整体图像。通常“在单个规范形成之后，如果缺乏整体性的脉络贯连，立法就无法获得体系性的面目，从而无法被协调性、经济性地加以理解”[9]。因此，在类型化思维的指导下对法律规范按照体系化和经济性的原则进行整合和安排，成为刑事立法必须完成的任务。但是，从当前我国侵害未成年人犯罪从重处罚的刑事立法规范来看，立法类型化不足的缺陷是显而易见的。一方面，如前所述，现行《刑法》涉及侵害未成年人犯罪从重处罚规范的条款共有7个，可以看出，《刑法》对于侵害未成年人犯罪从重处罚的规定具有分散性，而且部分具有共同特性的从重处罚规定在《刑法》总则和分则中重复出现，类型化方法的运用明显不足。另一方面，我国司法解释超越刑事立法增设从重处罚的相关规定，事实上表明现行《刑法》关于侵害未成年人犯罪从重处罚规定的开放性或包容性不足，难以适应侵害未成年人犯罪情势变更带来的立法张力。这是刑事立法具象有余而抽象不足的表现，也直接反映出刑事立法的类型化缺陷。因此，从类型化的角度看，我国刑法关于侵害未成年人犯罪从重处罚的规定是失败的。这不仅影响从重处罚规范立法设置的科学性，也会影响刑法自身结构的合理性和规范体系的协调性，并影响司法实践对刑法规范的准确适用。2.司法实践中规范供给不足在刑事立法中，将某些常态化或经常性的现象类型化，“能够清楚显现—并维持彼此有意义地相互结合的—包含于类型中的丰盈的个别特征”[10]。从立法技术层面分析，将类型化方法运用于刑事立法中，可以保持刑法规范的相对张力，提升刑法规范对司法实践的适应性，并维持刑法规范的稳定性，同时实现刑事立法的节俭，避免不必要的繁琐，方便司法实践对规范的适用。在长期的刑事法实践中，我国基于未成年人利益最大化的理念，逐渐形成了从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策。“刑事政策是刑事立法的先导”[11]，同时刑事政策需要通过具体的刑事司法实践予以体现，并借助刑事司法实践的经验积累不断丰富自身的精神内核。因此，基于从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策，我国《刑法》在总则和分则中规定了7条从重处罚规范，同时司法机关在司法实践中通过司法解释的方式不断补充和细化该规范。但是，这些从重处罚规定的针对性过强，缺乏必要的开放性。这就使得刑事司法实践在处理侵害未成年人犯罪时难以有效回应社会现实需求，因为“从立法上看，刑法规范作为一种静态的存在”，其功能发挥有赖于在刑事司法实践中的操作和运行[12]。例如，对于司法实践中经常出现的利用互联网诈骗未成年人财物、以未成年人为对象生产与销售伪劣食品和药品、组织未成年人出卖人体器官、雇用童工从事危重劳动等侵害未成年人犯罪，我国《刑法》的从重处罚规范明显供给不足。也正因如此，我国司法实践不得不拓展《刑法》关于侵害未成年人犯罪从重处罚规定的适用对象，由此产生司法解释超越刑事立法不断扩张从重处罚规定适用范围的现象。3.司法权僭越立法权的正当性质疑从以上对《刑法》和司法解释的梳理可以发现，司法解释中关于侵害未成年人犯罪从重处罚的规定并非与《刑法》中的从重处罚规定一一对应。以2014年“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条和第5条的规定、2016年“两高”和公安部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》相关规定、2017年“两高”《关于办理组织、利用邪教组织破坏法律实施等刑事案件适用法律若干问题的解释》第8条的规定为例，通过细致对比《刑法》原文可以看到，《刑法》对于这些司法解释规定的情形并未做出从重处罚的规定。从这个角度来看，司法解释实质上是为部分侵害未成年人犯罪直接创设了从重处罚规范。“刑事法律永远不可能与现实生活同步，总是要落后后者半拍。”[13]当社会的动态发展与法律的静态保守之间关系紧张时，司法机关作为法律的适用者和社会矛盾的化解者，“必须考虑整个社会秩序结构及其占支配地位的价值结构和支配该社会的正义理想，以发现一个能够解决有关相互抵触的原则和社会利益之间的冲突问题的正确答案”[14]。因此，司法机关在一定程度上积极发挥多元能动作用的观念逐渐被社会接受。从这个角度而言，侵害未成年人犯罪从重处罚规范的司法扩张，是司法机关在社会情势急速变更的情形下受到刑事司法能动主义观念影响的结果，有一定的现实合理性。但是这也衍生出一个重要的问题，即司法实践不断通过显性或者隐性的方式扩张侵害未成年人犯罪从重处罚规范的适用范围存在明显的合法性困境，因为我国的刑事司法解释是对《刑法》具体条文的含义进行的阐释和说明，必须遵循合法性原则和恪守罪刑法定原则，而且司法机关只有解释法律的权力而没有创设法律的权力。所以，司法解释直接创设侵害未成年人犯罪的从重处罚规范违背了司法解释的合法性原则，是一种越俎代庖的行为和对立法权的僭越，必然引发正当性的质疑。综上，我国现有立法中关于侵害未成年人犯罪从重处罚的规定不仅存在类型化不足的缺陷，也无法为侵害未成年人犯罪治理实践提供充分的规范供给，而且因司法机关能动性地创设从重处罚规范又无可避免地催生了司法权对立法权的僭越问题。从根本上看，问题主要源于立法类型化的不足。因此要解决侵害未成年人犯罪从重处罚规范存在的上述问题，应当借助科学的类型化思维与方法重塑侵害未成年人犯罪的从重处罚规范。三、侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化重塑的价值目标类型化思维与方法是指导刑事立法的科学思维与方法，但是其在侵害未成年人犯罪从重处罚规范创设中究竟承载何种价值，或者说我们意欲借助该方法实现何种价值目标，在理论上是必须澄清的。当然，这并非意味着侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化的价值目标的确定，是纯粹基于类型化思维与方法的理论演绎。更准确地讲，侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化的价值目标，既需符合刑法立法类型化思维与方法自身的逻辑，也需契合弥补当前侵害未成年人犯罪从重处罚规范不足的客观需要。1.全面贯彻从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策著名法学家耶林曾说过：目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。由于“立法是法律所能采取的最可接受和最高效的形式”，为了实现既定目标，“能够根据认可的目标和预期环境的不同而调整自身”[15]，因此，当前在采用刑事手段惩治侵害未成年人犯罪的过程中，为了消除民众对未成年人安全的忧虑，立法者刻意对某些特殊的侵害未成年人犯罪行为有针对性地确立了从重处罚规范，彰显了我国对侵害未成年人犯罪从严惩处的刑事政策和刑罚的威慑预防功能。虽然“刑法抑或重刑无力承担起解决社会管理失范所引发的犯罪控制问题”[16]，但是长期以来的经验事实表明，刑法积极回应侵害未成年人犯罪治理问题，按照自身的运作逻辑充分满足对侵害未成年人犯罪的治理需求，是必要且有效的。对侵害未成年人犯罪一体化贯彻从严刑事政策是我国刑事立法和司法实践的共识，对侵害未成年人犯罪设置从重处罚规范是加大对侵害未成年人犯罪行为的刑罚规制力度、落实从严刑事政策的必然要求。但是从现有的规范来看，立法对侵害未成年人犯罪从严刑事政策的贯彻落实是片面化的，阻碍了侵害未成年人犯罪从严刑事政策价值的全面实现。这种片面化突出地表现在：现行《刑法》仅对“教唆不满十八周岁的人犯罪”、“奸淫不满十四周岁的幼女”、“引诱未成年人参加聚众淫乱活动”、“利用、教唆未成年人走私、贩卖、运输、制造毒品”、“向未成年人出售毒品”、“引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品”、“组织、强迫未成年人卖淫”、“向不满十八周岁的未成年人传播淫秽物品”等规定了从重处罚，而对其他类似的侵害未成年人犯罪，如利用互联网诈骗未成年人财物、以未成年人为对象生产与销售伪劣食品和药品、组织未成年人出卖人体器官等没有做出类似的规定。虽然现有侵害未成年人犯罪的从重处罚规范的侧重点较为明确，但是也从侧面反映出刑事立法在通过创设从重处罚规范贯彻从严刑事政策时的片面性，并且导致刑法在从严惩治侵害未成年人犯罪方面呈现出不彻底性。因此，刑事立法应当借助类型化的思维与方法，进一步对侵害未成年人犯罪行为进行科学的类型化描述，及时调整侵害未成年人犯罪的从重处罚规范，使其能够完整涵盖侵害未成年人犯罪的各种行为类型。这既是全面彻底地贯彻侵害未成年人犯罪从严刑事政策的需要，也是我国刑事立法践行未成年人利益最大化理念的要求。2.增强侵害未成年人犯罪从重处罚规范的开放性如前所述，立法者的任务是描述类型，而类型描述的关键是发现事物本质。由于类型是一个开放的结构，始终保持着开放性，因而所有的法律概念或由其构成的法律规范实质上都具有开放性。虽然法律语言应当是精确的、单义的，但是立法的过度精确也会使法律规范本身缺乏应有的张力，而规范如果张力不足必然难以应对社会生活的急剧变动，当规范的高度精确与社会生活的急剧变动关系紧张时，不具开放性的法律规范也就无法保障法律的安定性。就此而言，保持法律规范的开放性，既是立法作为一种类型描述的要求，也是保证法律规范具有相当程度的张力进而维持法律安定性的需要。侵害未成年人犯罪从重处罚规范的设置，是为了贯彻落实从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策，以实现对未成年人利益的最大化保护。基于此，《刑法》分则中的从重处罚规范如果适用情形过于具化或者适用对象的针对性过强，其整体的涵盖范围就会十分狭窄，针对侵害未成年人犯罪这一整体犯罪类型的适用就会受到限制。当《刑法》总则第29条规定的从重处罚仅适用于“教唆不满十八周岁的人犯罪的”行为，而分则其他相关从重处罚规范又只针对“奸淫不满十四周岁的幼女的”、“引诱未成年人参加聚众淫乱活动”等6种具体犯罪行为时，有限且极具针对性的从重处罚规范将导致法律整体上不能保持适度的张力，刑法规范的精确性使得司法实践在处理其他侵害未成年人犯罪时无法依据法律规定做出有效应对。“社会的需求和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面的。”[17]在现实中，“立法者无法准确地获知社会多阶层的法律需求”[18]。因此当社会对侵害未成年人的新型重大犯罪出现从严惩治的现实需求时，当司法者面临的立法静态滞后与社会需求扩张之间的矛盾激化时，超越立法文本本身的从重处罚规范就会悄然出现，如2014年“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条和第5条的规定、2016年“两高”和公安部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》的相关规定。尽管站在旁观者或者事后的立场来看，我们认为这种司法解释超越了其权限，形成了对立法权的现实威胁，但是也不得不承认，这种现象本身是相关立法开放性不足的必然结果。因此，借助类型化的思维和方法实现对侵害未成年人犯罪从重处罚规范的整合或进一步的类型化提炼，将现有司法解释的合理内容融入到刑事立法中，有助于增强侵害未成年人犯罪从重处罚规范的开放性，更全面地贯彻从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策，提升对未成年人的保护水平。3.提升侵害未成年人犯罪从重处罚规范的经济性“立法论的思考是关于法律的思考，而司法论的思考是根据法律的思考。”[19]立法当然需要考虑司法适用的便捷性，但是立法者如果过度担忧法律规定的抽象性对法官理解和适用法律造成困难，不断采用详细列举式规范，那么不仅会限缩法律规范的涵摄范围，也会造成立法规范的臃肿。因此，立法者在立法时不能遵循“司法者”思维，企图为司法适用提供足够的便利或者为对绝对个别化的犯罪行为的处理确立司法规范化的目标，而应该让立法的归立法、司法的归司法。这样不仅能够避免为个别现象或者行为单独立法，也能够简化刑法规范、节约立法成本，提升刑事立法的包容性和预见性。如上所述，当前我国《刑法》规定的7个侵害未成年人犯罪的从重处罚规范过于具象化且涵摄范围狭窄，无法为当前的司法实践提供充足的规范供给，同时，规范内涵的重叠也使得分则部分规范过于冗余。因此，需要借助类型化思维“从有关的具体事物中抽象出一般特征并概念化”[20]，舍弃对每一个侵害未成年人利益的具体事实的详细描述，使得从重处罚规范能够涵盖相关事实的多变性，从而保持相关从重处罚规范的稳定性和经济性。四、侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化的完善路径侵害未成年人犯罪从重处罚规范类型化问题的化解，涉及对侵害未成年人犯罪从严政策的价值的理解把握，必须科学运用立法类型化技术。在此过程中，应当从未成年人利益最大化理念出发，在吸收司法解释中的合理因素的基础上，实现规范类型化设计的科学性、合理性以及规范体系的兼容性。1.以未成年人利益最大化理念为指导    抽象的、超实证的、超历史的、带有普遍意义的法律原则或者法律理念，始终是制定法的价值基础。尤其是在自然法学派的视域下，正义、公平、自由、共同善等理念成为制定法的理念支柱，任何偏离这些价值理念的法都被视为非正当。“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[21]在形式法治原则下，追求一种实质法治即良法之治是法治国家建设的基本理念。从法律理念层面看，侵害未成年人犯罪从重处罚规范的确立必然受到规范目的的指引。从刑罚的角度来看，侵害未成年人犯罪从重处罚规范的正当性基础，既有实现刑罚报应正义价值的成分，也有实现犯罪预防理性目标的成分，而其中最直接的目的在于通过从重处罚发挥刑罚的威慑预防作用。换言之，立法者对侵害未成年人的犯罪行为设置从重处罚规范，首要的目的是通过从重处罚的刑罚强制力宣示其给予未成年人特殊保护的价值意蕴，迫使一般人放弃实施侵害未成年人的犯罪行为。这也是当前我国刑事立法和司法实践对于侵害未成年人犯罪推行从严惩治刑事政策的法理基础。实质上，无论是基于刑罚报应还是基于犯罪预防，刑事立法贯彻从严刑事政策最终的价值目标都是对于未成年人利益的最大化保护。不过，对未成年人利益的最大化保护只是观念性、宏观性、模糊性的意向表达，“要把自己的满腔热血转化为实践行为，必须通过刑法立法和刑事司法辅佐”[22]。而恰好在刑事立法中，“在选择标准的‘表现现象’及详细地界分类型时，规范目的及规整背后的法律思想具有决定性的影响”[23]。这意味着未成年人利益最大化理念能够为类型化思维与方法的运用提供理念基础，而类型化思维与方法又能够为未成年人利益最大化理念提供价值实现的可靠路径。因此，从法律理念遵循和技术运用相结合的角度看，侵害未成年人犯罪从重处罚规范的类型化完善，应当坚守未成年人利益最大化这一核心理念。2.吸收司法解释中的合理因素    通过整体性的类型化立法将司法解释中侵害未成年人犯罪从重处罚规范的合理内容纳入《刑法》，具有较明显的实践优势。一方面，吸收司法解释的相关内容有助于刑事立法更加彻底地贯彻从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策，同时有利于最大限度地实现未成年人的刑法保护目标。当前我国仍处于社会转型期，刑法治理侵害未成年人犯罪的功能被过度放大，人们“追求发挥刑法立法的社会功能，注重对社会问题的积极回应”[24]，这在侵害未成年人犯罪治理领域表现得尤为明显。尽管我国《刑法》对未成年人保护不断增强、水平不断提升，但不容否认的是我国侵害未成年人犯罪的态势依旧复杂严峻。对涉及未成年人犯罪的罪刑规范进行积极调适，仍是我国刑事立法的重要发展方向之一。立法机关在司法实践既有经验的基础上进行制度总结和规范建构，既契合侵害未成年人犯罪从严刑事政策的立法需求，也符合我国刑法制度的发展模式。另一方面，吸收司法解释的相关内容有助于化解刑事司法权超越刑事立法权的合法性困境。在中国的刑事司法实践中，在立法难以迅速满足特定时期刑事政策的诉求时，“往往存在从刑法司法解释寻找出路的扩张冲动，从而造成刑法司法解释为了满足一定时期的刑事政策需要而出现扩大化解释倾向”[25]。这在侵害未成年人犯罪治理领域也不例外。但是，坚持司法解释对刑事立法的亦步亦趋难以适应社会的变动不居，主张刑事立法及时变更以满足社会需求既有损立法的稳定性又不切实际。因此，刑事立法与其在进退维谷之间徘徊不定，倒不如积极吸收司法解释中的合理内容。这些司法解释中的从重处罚规范经过了司法实践的检验，有其合理性，将其纳入《刑法》既可以避免“应急性”刑事立法的弊端，又能够化解相关司法解释扩张的合法性困境。3.科学设计侵害未成年人犯罪从重处罚规范的类型化方案    未成年人利益最大化理念要求刑事立法和司法实践“在处理儿童的事务时要优先考虑儿童利益”[26]。从实质上看，它同时指向涉罪未成年人和犯罪被害未成年人两方面的权益最大化保护。当前，我国以《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》为主体的未成年人法律体系均将未成年人利益最大化视为基本原则并予以规范化、体系化、具体化建构。对此，刑事立法不仅不能落后而且应该更充分展现类型化立法的开放性，以更高水平地在未成年人利益最大化保护的最后一道防线上筑牢阵地。申言之，在当前未成年人利益最大化保护面临未成年人法律保护体系不完善和刑法作为未成年人法律保护最后防线的情形下，刑事立法没有理由畏首畏尾，完全有必要通过设置具有普遍性的从重处罚规范，强调和实现对侵害未成年人犯罪的严厉打击。基于以上分析，笔者认为，可以将现有司法解释对于《刑法》第236条第2款、第301条第2款等从重处罚规范的解释予以整合，并吸收2014年“两高”《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条和第5条、2017年“两高”《关于办理组织、利用邪教组织破坏法律实施等刑事案件适用法律若干问题的解释》第8条等关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定，在《刑法》总则第四章“刑罚的具体应用”中增加一节，类型化地规定“侵害未成年人犯罪的从重处罚”。具体条文可如下规定：“以未成人为犯罪对象或利用未成年人实施犯罪的，依据相关犯罪从重处罚。”这样既可以整合现行《刑法》总则和分则中关于侵害未成年人犯罪从重处罚的相关规定，保证刑事立法的节俭性，也可以保持相关从重处罚规范的开放性，全面贯彻从严惩治侵害未成年人犯罪的刑事政策，在刑法领域更明确地彰显未成年人利益最大化理念。五、结语刑事立法确立的是一种抽象性、一般性的规范，其精神旨趣要想在现实中实现必须“透过法律的应用，以‘实践’法律之目的”[27]。而司法实践为了将法律适用于实践必然要对《刑法》规定进行解释，使法律规范与现实的生活事实“相调适”。特别是“法律规则是由立法者提前用概括性的语言加以制定的，对未来可能发生的情况一无所知”[28]，当静态的法律规范无法及时因应社会现实变化而又需要司法者保证援引《刑法》条款的统一性以及对其理解运用的准确性时，身处实践前沿的司法机关就无可避免地需要制定补充性或解释性的规范性文件。即便对现行《刑法》和司法解释中关于侵害未成年人犯罪的从重处罚规定进行类型化之后，相关立法规定在适用中仍然需要进行司法解释。而当相关的从重处罚规范被再度类型化之后，由于其更具开放性，司法机关对其进行解释的空间将会进一步扩大，由此可能在该领域再度加剧司法解释权与刑法立法权之间的紧张关系。因此，司法机关需要严格基于刑事立法的同一价值理念即未成年人利益最大化来对立法进行解释，这“意味着在对刑法条文进行解释时，考虑刑法在社会中承担的功能，以最适宜实现相应效果的角度去进行刑法解释”[29]。只有如此，才能既实现刑事立法对未成年人利益的最大化保护，又充分发挥司法解释在未成年人保护中的功能，在维系刑事立法科学性和稳定性的基础上保持司法实践的能动性。[基金项目：本文系国家社科基金项目“刑罚退出机制的价值确立与实践运行研究”（课题编号：17XFX009）、国家毒品问题治理研究中心2021年项目“未成年人毒品犯罪刑罚适用问题研究”（课题编号：DR（2021）Y001）、西南政法大学重点课题“司法解释中的出罪及其规范构建研究”（课题编号：2019XZZD-02）和重庆市高校哲学社会科学协同创新团队的阶段性研究成果]郑自飞：成都大学法学院讲师，重庆市新型犯罪研究中心研究员，法学博士参考文献（向上滑动阅览）[1]  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近日，2022年度未成年人检察十大关键词评选结果揭晓。这十大关键词是：未成年人检察工作专项报告、附条件不起诉、未成年人犯罪记录封存、未检业务集中统一办理、强制报告、入职查询、未成年人文身治理、家庭监护监督、《未成年人保护法律全书》、《守护明天》。此次评选活动由最高人民检察院第九检察厅组织举办。在日前举行的评选会上，共设置20个候选关键词供评委评选，内容涵盖教育挽救涉罪未成年人、关爱救助未成年被害人、未成年人检察业务集中统一办理、融入其他“五大保护”、助力未成年人保护社会治理等5个方面，清晰呈现2022年未成年人检察工作的新亮点、检察机关主动融入其他“五大保护”的新做法以及持续推进重点工作的新成效。评选会上，全国人大代表、部分高校知名专家学者及来自国务院未成年人保护工作领导小组办公室、共青团中央、中华全国妇女联合会、中央广播电视总台等相关单位和媒体的负责人担任评委，结合前期各方面推荐及投票情况，最终评选出了十大关键词。（来源：检察日报-要闻版，记者：郭荣荣）

共青团中央 全国少工委印发《关于加强共青团新时代未成年人保护工作的意见》的通知中青联发〔2023〕2号各省、自治区、直辖市团委、少工委，新疆生产建设兵团团委、少工委：　　为深入贯彻习近平总书记关于未成年人保护工作重要指示批示精神，扎实落实《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》，进一步加强共青团新时代未成年人保护工作，现将《关于加强共青团新时代未成年人保护工作的意见》印发给你们，请认真贯彻落实。共青团中央 全国少工委2023年1月17日关于加强共青团新时代未成年人保护工作的意见关爱保护未成年人，是党赋予共青团的重要责任。为深入贯彻习近平总书记关于未成年人保护工作重要指示批示精神，扎实落实《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》，就进一步加强共青团新时代未成年人保护工作，提出如下意见。一、总体要求1. 指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院关于未成年人保护工作决策部署，履行《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中长期青年发展规划（2016—2025年）》赋予共青团组织的关爱保护未成年人职责义务，适应新时代未成年人保护工作新格局，顺应新时代未成年人身心发展新特征，把握新时代未成年人合法权益新内涵，有效发挥组织优势，聚焦重点善作善成，切实将新时代未成年人保护工作融入共青团“三力一度两保障”工作格局，高质量保护未成年人身心健康、促进未成年人全面发展。2. 工作原则——坚守育人初心。牢牢把握为党培养社会主义建设者和接班人的根本任务，把引领未成年人思想成长、政治进步贯穿工作始终，用心用情服务、保护未成年人，使广大未成年人充分感受党和政府的温暖，茁壮成长为堪当民族复兴大任的时代新人。——坚持守土有责。根据共青团、少先队职责定位，依照相关法律规定、规划要求及分工安排，准确把握工作边界场域，积极围绕思想引领、政策倡导、关心服务、权益维护等深入开展未成年人保护工作。——坚持协同配合。积极参与各级未成年人保护工作机制，加强与成员单位密切沟通、协同发力。各级共青团、少先队和青联、学联组织主动作为，并广泛培育带动社会力量、挖掘整合社会资源开展未成年人保护工作。3. 工作目标。力争用3年左右时间，推动出台一批优先保护、重点保护未成年人的政策举措，深化开展一批贴合未成年人成长发展需求的工作项目，精心培养一批熟悉政策、善于实践的未成年人保护工作队伍，构建形成共青团、少先队、青联、学联组织协同高质量参与未成年人保护的工作格局，切实保障促进广大未成年人健康成长，使广大未成年人理想更远大、信念更坚定、身心更健全、素质更全面，使共青团、少先队更好成为广大未成年人信得过、靠得住、离不开的贴心人。二、主要任务1. 加强思想引领。聚焦共青团、少先队根本任务，把握未成年人成长规律和教育规律，采用通俗易懂、轻松活泼的引导方式，帮助未成年人扣好人生第一粒扣子。强化政治启蒙，组织习近平新时代中国特色社会主义思想的启发式学习，开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育，讲好党的十八大以来的历史性成就、历史性变革，引领未成年人厚植听党话、跟党走的朴素情感。培塑爱国情怀，组织学习中华民族悠久历史和灿烂文化，广泛开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，抓住重大节庆日、重大历史事件纪念日等节点开展主题活动，加强优秀传统文化产品生产供给，激发未成年人民族自豪感和自信心。注重道德培育，汲取善用中华传统文化精髓，弘扬红色精神谱系、传扬革命英雄人物事迹，强化社会主义核心价值观教育，发挥榜样示范带动作用，深化劳动实践和志愿服务体验参与，引领未成年人树立正确世界观、人生观、价值观。2. 加强政策倡导。立足发挥桥梁纽带作用，依托党赋予的资源和渠道，感知未成年人温度、传递党和政府温暖，推动健全未成年人保护法律政策体系。参与法律体系完善，积极参加未成年人保护相关法律执法检查，推动健全未成年人保护地方性法规，代表和支持未成年人参与立法协商、意见征集。推动《中长期青年发展规划（2016—2025年）》纵深实施，提升各级青年工作联席会议机制运转效能，广泛倡导、大力推进青年发展型城市建设，积极参与儿童友好城市建设，围绕未成年人身心健康和托育、托幼、教育、健康等公共服务领域，推动制定促进未成年人全面发展的普惠性政策。广泛联系各级人大代表、政协委员，联合开展专项调研，推动代表委员在各级“两会”上提出相关建议提案，促进相关部门在政策制定和实施过程中关注关爱未成年人成长。深入开展新时代未成年人保护领域课题研究，向各级党委和政府提交高质量资政报告。3. 加强关心服务。牢牢把握共青团工作生命线，围绕未成年人成长特点、现实需求、难点痛点，千万百计为他们办实事、解难事。聚焦未成年人身心健康成长，深入开展生命教育、自护教育、法治教育、心理健康教育，积极参与家庭教育，开展有组织的户外活动、体育运动，帮助未成年人提升合作沟通能力、抗挫折能力、自护能力，锻炼强健体魄、做到自信达观。聚焦未成年人综合素质提升，落实“双减”工作总体部署，组织科创教育、文化体验、社会实践等活动，培养未成年人社会责任感、创新精神和实践能力。着重关爱留守儿童、困境儿童、涉案失管未成年人等群体，向农村地区、中西部地区投射更多目光心力，注重日常关护帮扶，探索完善突发公共事件、自然灾害以及重大家庭变故中未成年人应急救助响应机制。积极参与净化未成年人网络空间，持续提升未成年人网络素养。4. 加强权益维护。对未成年人合法权益受到侵害的情况，共青团、少先队组织要敢于作为、善于作为，切实维护好未成年人合法权益。推动建立未成年人权益维护社会支持体系，深化“维护青少年权益岗”创建，充分发挥团属青年社会组织作用，示范引导社会组织依法依规向未成年人提供专业化服务，宣传营造全社会共同关爱未成年人的良好环境。稳妥开展未成年人权益事件响应工作，履行各级团组织、团属阵地发现和报告侵害未成年人权益事件义务，积极回应、稳妥参与处置冲击道德和法律底线的未成年人保护典型案件。加强权益受损未成年人救济工作，积极挖掘整合团内资源，依托团属基金会、各类公益平台募集社会资源，综合提供心理抚慰、法律援助、物质帮扶等服务。三、重点项目1. 生命安全守护行动。常态化组织“12355青春自护”教育，聚焦性侵、拐骗、学生欺凌等不法侵害，溺水、触电、交通事故等意外伤害，地震、洪涝灾害、火灾等自然灾害和事故灾难等，通过深化“少年警校”活动、组织参观科普教育场所、举办专业培训、开展模拟演练等多种形式，提升未成年人自我保护意识、应急避险能力和自救互救技能。积极聘请相关领域专业人士担任少先队校外辅导员、专项行动志愿者等，凝聚守护未成年人安全的社会力量。制作高质量自护主题教育文化产品。2. 心理健康守护行动。持续推动“12355青少年服务台”提质增效，打造全国网络平台，提供公益性、专业化心理服务。丰富12355线下活动载体，持续开展“12355中高考减压活动”、“12355健康守护行动”等，坚持进学校、进农村、进社区，帮助未成年人提升心理素养。探索建立未成年人心理健康同伴支持体系，发挥班级团支部及时发现报告未成年人苗头性心理问题职能。常态化联系心理专家、心理专业志愿者等工作力量，跟踪研究未成年人心理状况特点，研发适合未成年人的心理健康教育资源，强化服务未成年人心理健康的专业支撑。3. 网络素养提升行动。组织未成年人学习网络行为规范、文明礼仪，自觉抵制不良信息，文明健康上网。帮助未成年人提高网络防沉迷意识，合理适度使用网络。通过案例教学等形式帮助未成年人提升网络信息甄别能力、思辨能力，不信谣不传谣，积极传播正能量，理性参与网络活动，共同营造清朗网络空间，争做中国好网民。组织未成年人学习网络法律法规，远离网络违法犯罪，增强防范网络欺凌、网络诈骗的自我保护意识和能力。开展未成年人网络使用情况年度调查，加强网络素养教育产品供给，持续推出网络素养公开课，依托共青团、少先队新媒体矩阵推广传播。4. 法治意识提升行动。深化“全国青少年学法用法网上知识竞赛”等活动，帮助未成年人学习法律知识、增强法治意识，从小养成尊法学法守法用法的能力和自觉。开展模拟法庭、青年普法志愿者法治文化基层行等活动，组织未成年人旁听庭审、实地观摩，沉浸式体验感受司法过程和司法实践，提升内心深处对法律的敬畏感。加强符合青少年特点的普法产品供给，善用国家宪法日、全民国家安全教育日等时间节点，组织学习并广泛宣传宪法和民法典、刑法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、治安管理处罚法等与未成年人相关的法律法规。5. 困境群体关爱行动。推进新时代希望工程提档升级，聚力帮助困难家庭未成年人“有学上”、“上好学”，持续为未成年人提供新助力、播种新希望。深化实施“七彩假期”、“七彩四点半”等假期和课后托管志愿服务项目，充分动员高校青年志愿者队伍、各级青年志愿者协会等群体，着力面向农村留守儿童、进城务工人员子女、城市低收入家庭子女、困难家庭学生提供课业辅导、课后陪伴等服务。深化“情暖童心”共青团关爱农村留守儿童行动，高质量建设“童心港湾”，做好“童伴妈妈”的选聘用管等工作，面向留守儿童常态化开展亲情陪伴、情感关怀、自护教育、励志教育等关爱服务。建好用好流动少年宫、社区少年宫、“青年之家·红领巾学堂”等阵地载体。四、工作保障　1. 强化工作机制保障。着力构建职责明确、协同高效的共青团未成年人保护工作运行机制，形成权益部门牵头统筹、职能部门分工负责、事业单位有效支持的工作格局，推动工作有效、有力、有序开展。各级共青团组织应明确1名负责同志统筹领导未成年人保护工作，将相关工作纳入年度工作计划，明确目标任务，注重过程督导。2. 强化工作协同保障。各级共青团组织应立足组织化工作模式，积极配合未成年人保护工作机制牵头部门，围绕任务分工有效联动相关部门，加强团结协作，形成工作合力。努力拓展社会化工作路径，广泛联系热心未成年人事业的专业化社会组织、志愿力量，通过购买服务、推荐先进等形式将其牢牢凝聚在身边，协同开展未成年人保护工作。3. 强化工作资源保障。各级共青团组织应大力挖掘团内资源，为未成年人保护工作专项提供经费保障、整合提供资源供给，依托团属基金会拓宽工作资金和物质来源。积极整合社会资源，通过众筹等方式项目化设计开展共青团未成年人保护工作。特别注重各类工作资源向基层共青团组织倾斜，强化资金支持和荣誉激励。来源：中国少年先锋队官网

为促进儿童青少年营养状况改善，进一步降低生长迟缓率，帮助儿童青少年培养健康饮食习惯，充分发挥生长潜力，国家卫生健康委办公厅近日印发《儿童青少年生长迟缓食养指南（2023年版）》。国家卫生健康委有关负责人介绍，指南充分发挥现代营养学和传统食养的中西医各方优势，将食药物质融入合理膳食中，提升膳食指导个性化和可操作性，辅助预防和改善儿童青少年生长迟缓。儿童青少年生长迟缓仍是当前面临的公共卫生问题之一指南明确，生长迟缓是指由于膳食的蛋白质或能量、维生素、矿物质摄入不足等原因，导致身高低于筛查标准的年龄别身高界值范围，属长期性营养不良。据《中国居民营养与慢性病状况报告（2020年）》显示，6岁以下儿童生长迟缓率为4.8％，6至17岁儿童青少年生长迟缓率为1.7％。儿童青少年生长迟缓率城乡差异一直较为明显，农村约为城市的2至3倍。指南指出，生长迟缓影响儿童青少年期的体格和智力发育，出现体能下降、学习表现不佳等，严重时容易导致罹患腹泻、肺炎等疾病，增加感染性疾病发病率和死亡率。此外，还可能影响其成年后的身高，增加肥胖、心血管疾病、糖尿病等慢性病的发病风险，降低劳动生产能力。儿童青少年生长迟缓仍是我国当前面临的重要公共卫生问题之一。国家卫生健康委有关负责人表示，指南的制定充分考虑我国儿童青少年生长迟缓现状、发展趋势和影响因素，提出食养原则和建议，并结合不同证型人群、不同地区、不同季节特点列出可供选择的食物推荐、食谱和食养方示例，便于使用者根据具体情况参考选用。定期检测儿童青少年体格发育定期监测儿童青少年体格发育，有助于及时了解儿童青少年生长发育指标的动态变化。指南建议，依据儿童青少年性别、年龄和营养状况，至少动态纵向追踪观察6个月（最好12个月），根据儿童青少年的生长速率或生长曲线的偏离情况，评估其生长状况，及时调整指导方案。同时，详细了解儿童青少年的饮食、运动、睡眠、心理状况，科学评估个体膳食营养状况，根据评估结果制定个性化指导方案，指导家长和儿童青少年制定适宜的膳食计划，避免强制进食。指南提示，对于微量营养素缺乏的儿童青少年，必要时在医师或营养指导人员的指导下合理使用营养素补充剂。长期生长发育不理想、改善效果不明显或疾病原因导致生长迟缓的儿童青少年，应到医院就诊。国家卫生健康委有关负责人表示，指南主要面向基层卫生工作者（包括营养指导人员）、2至17岁儿童青少年的家长和校医等，为儿童青少年生长迟缓的辅助预防和改善提供食养指导，不可替代药物治疗。倡导规律运动和食养相结合指南指出，适宜的身体活动可增强食欲，促进胃肠蠕动，改善消化功能；对于生长发育关键期的儿童青少年，可促进骨骼和肌肉的生长发育，有助于身高增长。充足的睡眠是儿童青少年身体活动和生长发育的重要保证。“胃不和则卧不安”，消化功能不良会影响睡眠，进而影响生长激素的分泌，出现身材矮小。应培养儿童青少年养成良好睡眠习惯，保证睡眠时间和质量。在食养方面，指南建议，生长迟缓儿童青少年食物选择应全面、均衡、多样。保证一日三餐、定时定量、饮食规律，能量和营养素摄入充足。每餐的膳食应包括谷薯类、蔬菜水果、畜禽鱼蛋、奶和大豆等食物中的3类及以上。在合理膳食的基础上，可针对不同证型选用食药物质。“食养方中选用的食药物质为国家卫生健康委公布的既是食品又是药品的物品。”国家卫生健康委有关负责人说，可在医师或营养指导人员的建议下，根据儿童青少年具体情况选择具有健脾、开胃、消滞、益肾等作用的食药物质，如麦芽、山楂、莲子、芡实、山药等，以及相应的食养方。指南特别指出，非疾病原因导致的儿童青少年生长迟缓，常涉及挑食、偏食等原因，日常配餐过程中要注重同类食物互换，丰富食物品种，并注重蔬菜的颜色和品种搭配。来源：新华社

近年来，各地民政部门积极落实党中央、国务院决策部署，根据民政部工作安排，通过加强日常监管、开展专项行动、严格执法监督、常态化打击整治非法社会组织等多种举措，切实履行社会组织登记管理机关职责，认真做好社会组织领域风险防范化解工作，努力维护社会组织登记管理秩序，维护社会和谐稳定。现将近年来各地办理的10个相关典型案例公布如下，供登记管理机关和社会组织参考。　　一、广东某联合会违规开展评比表彰被行政处罚　　【基本案情】2018年1月至2019年12月，广东省某联合会未经批准擅自开展“广东企业500强”、“广东省诚信示范企业”、“广东省优秀企业、优秀企业家”等评比表彰活动，利用签订“咨询培训服务确认书”“认刊书”“服务协议书”“合作协议”等方式变相违规收费2900多万元。　　【处理结果】2020年8月，广东省民政厅根据《社会团体登记管理条例》《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》的规定，对该联合会作出限期停止活动三个月、没收违规收取的费用的行政处罚，责令撤换直接负责的主管人员。　　【典型意义】党中央、国务院高度重视评选评奖工作，近年来出台多项政策法规，不断完善监管机制，加强评选评奖活动管理。本案中，登记管理机关依法履行监管职责，严厉查处社会团体以评选评奖之名收费敛财，体现了民政部门对行业协会商会违规开展评比达标表彰“零容忍”的坚决态度，对于行业协会商会乱评选评奖、涉企违规收费风险起到了警示作用。　　二、山东某工程质量安全协会因违规收费敛财等行为被撤销登记　　【基本案情】2020年6月，国办督查组及山东省潍坊市民政、财政、审计、税务等部门联合检查发现，潍坊市某工程质量安全协会存在利用政府部门行政权力垄断资料员、见证员培训发证并收取费用，违规开展评比达标表彰活动并变相收取费用，从事营利性经营活动、借用政府行政权力垄断铭版制作业务并收取费用，财务管理混乱、违规为其他单位和个人报销大量款项等违法事实。　　【处理结果】2021年6月，潍坊市民政局根据《社会团体登记管理条例》和《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》的规定，对该协会作出撤销登记的行政处罚。　　【典型意义】近年来，党中央、国务院高度重视减税降费工作，对坚决制止“乱收费”行为多次作出安排部署，民政部、发展改革委、市场监管总局围绕规范行业协会商会涉企收费联合开展专项整治行动。本案中，登记管理机关认真落实中央决策部署，按照职责严厉整治行业协会商会乱收费行为，坚决打击行业协会商会阻碍市场经济健康发展的乱象，为减轻市场主体负担、优化营商环境、维护经济发展和社会稳定大局贡献力量。　　三、江西某“僵尸型”社会组织被撤销登记　　【基本案情】江西省景德镇市某促进会成立后，其法定代表人、会长于某某因违法行为被人民法院判处有期徒刑十二年。之后该促进会工作停摆、失序失管，多年未按照规定参加年检，部分人员打着促进会旗号四处活动、招摇撞骗，造成严重不良社会影响，被登记管理机关依法纳入活动异常名录，成为“僵尸型”社会组织。　　【处理结果】2022年1月，景德镇市民政局按照民政部和江西省整治“僵尸型”社会组织专项行动工作要求，联合公安、商务等部门展开情况摸排和调查取证，依据《社会团体登记管理条例》有关规定，对该促进会作出撤销登记的行政处罚。　　【典型意义】为深入贯彻习近平总书记关于着力防范化解重大风险的重要讲话精神，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》决策部署，民政部在全国范围内开展“僵尸型”社会组织专项整治行动。本案中，登记管理机关认真落实上级部署，联合有关单位共同执法，依法对该促进会撤销登记，清理了挤占社会资源的社会组织，消除了潜在的社会风险隐患。　　四、天津某慈善基金会因对外借款等违法行为被吊销登记证书　　【基本案情】天津市某慈善基金会成立登记后，副理事长叶某某利用职务便利，操纵基金会，以借款名义私自将基金会165万元慈善资金转移至自己名下某公司账户。被发现后，该慈善基金会拒不执行民政部门追回慈善资金的改正要求。同时，该慈善基金会还存在慈善活动年度支出比例不符合规定等违法行为。　　【处理结果】2022年7月,天津市民政局依据《中华人民共和国慈善法》有关规定，对该基金会作出了吊销登记证书的行政处罚，并将案件相关材料移送天津市有关公安机关，对叶某某涉嫌挪用基金会资金的行为立案侦查。　　【典型意义】根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国慈善法》的规定，基金会属于为公益目的设立的捐助法人，基金会的财产属于捐助财产、慈善财产，任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占。民政部印发的《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》规定，基金会不得向个人、企业直接提供与公益活动无关的借款。实践中，一些基金会的资金以借款的名义外流并失去控制，危害到慈善财产安全和公共利益。本案中，登记管理机关严格执行法律规定，对危害慈善财产安全的行为严厉打击，对基金会予以吊销登记证书的行政处罚。在此基础上，登记管理机关依托社会组织联合执法机制，根据有关规定将叶某某涉嫌挪用慈善资金的证据移交公安机关立案侦查，有利于震慑侵害慈善财产的不法行为，加大追回公益慈善资金的力度，努力保障慈善财产安全，同时也是社会组织领域行政执法与刑事司法衔接的积极探索和有益实践。　　五、安徽某教育基金会被处罚后整改到位恢复正常运转　　【基本案情】安徽省某教育基金会因内部管理问题，长期未能正常开展活动。因连续未按规定参加年检，2022年1月，安徽省民政厅拟对其作出撤销登记的行政处罚。基金会积极配合调查，认真开展整改，提出经多方努力，已经完成内部整顿，并争取到了资金支持，希望减轻处罚，积极为慈善事业发展作出贡献。　　【处理结果】2022年2月，安徽省民政厅根据《中华人民共和国行政处罚法》《基金会管理条例》的规定，对该基金会减轻处罚，给予警告的行政处罚;进一步约谈基金会负责人，责令限期整改。目前，该基金会已按规定完成相关整改工作，走上了正常运转轨道。　　【典型意义】根据《基金会管理条例》《基金会年检办法》的规定，对该基金会的违法情形，登记管理机关是可以作出撤销登记的行政处罚。本案中，该基金会积极配合调查并取得了良好的整改效果，有意愿、有条件继续从事慈善事业。登记管理机关经商业务主管单位，依法对其作出减轻处罚的决定，没有一罚了之、一撤了之地机械执法，避免了不必要的矛盾冲突和风险隐患，践行了习近平总书记关于“要让执法既有力度又有温度”的重要论述精神，体现了《中华人民共和国行政处罚法》“坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的原则，努力做到了社会组织登记管理机关执法办案法律效果、社会效果、政治效果的统一。　　六、上海某发展中心弄虚作假骗取法定代表人变更登记被撤销许可　　【基本案情】2021年9月，上海市民政局接到杨某举报，反映上海某发展中心2020年11月在申请民办非企业单位法定代表人变更登记过程中，存在伪造杨某签名、虚构理事会决议等弄虚作假、骗取变更登记的违法行为。　　【处理结果】上海市民政局根据《中华人民共和国行政许可法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，撤销了准予该发展中心变更法定代表人的行政许可，同时责令限期整改，做好善后事宜。　　【典型意义】《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十四条规定，民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，由登记管理机关予以撤销登记。根据上述法律、法规规定，本案的情况属于登记管理机关对已作出的行政许可决定的撤销。登记管理机关经过充分调查取证，撤销了变更登记行政许可，既纠正了违法行为，又维护了被冒用人的合法权益，有效防范相关矛盾纠纷的发生。　　七、浙江某中西医结合门诊部根据有关国家机关意见被撤销登记　　【基本案情】2019年6月，浙江省杭州市余杭区民政局在日常监督检查中发现，某中西医结合门诊部(民办非企业单位)因违反医疗领域相关法律法规规定，被卫生健康行政主管部门吊销了《医疗机构执业许可证》，该中西医结合门诊部已不再具备《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定的成立条件。　　【处理结果】2019年7月，余杭区民政局根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十六条、十七条的规定，向该单位发出《行政告诫函》，提醒其依法办理注销登记。后该单位未在规定时间内完成清算，办理注销登记。经函询，业务主管单位认为应当对其撤销登记。2019年12月，余杭区民政局对其予以撤销登记。　　【典型意义】《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十六条规定，民办非企业单位的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理;有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。本案中，登记管理机关通过日常监管，发现了被有关国家机关依法处理后不再具备成立条件的民办非企业单位，充分履职尽责，先是主动提醒其依法办理注销登记，后商业务主管单位依法予以撤销登记，避免该组织成为“僵尸型”社会组织，化解了社会组织领域的潜在风险。　　八、河北某职业培训学校私自转让法人登记证书、印章被行政处罚　　【基本案情】河北省某职业培训学校(民办非企业单位)2014年登记成立后，内部治理不健全，法定代表人牛某平日自称学校所有者，个人掌控法人登记证书、印章的使用。2020年5月，未经学校理事会决议同意，牛某以学校名义与张某签订了《学校(法人)转让合同书》，注明“牛某将经营的河北省某职业培训学校所有权变更为张某”，包括“学校名称、法定代表人、权力机构、学校证照及章程等相关文件、材料、证件等”全部变更、移交给张某名下。在未依法办理变更登记的情况下，牛某将法人登记证书、印章等交给张某控制使用，并收取张某费用。　　【处理结果】2022年4月，河北省民政厅依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，针对该职业培训学校出借法人登记证书及印章的违法行为，作出停止活动三个月的行政处罚，没收违法所得，并封存其法人登记证书、印章和账务凭证。　　【典型意义】根据《中华人民共和国民法典》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位(社会服务机构)属于非营利法人、捐助法人，不得以营利为目的开展活动。发起人为设立民办非企业单位投入的财产属于捐赠财产，不能换取类似企业的“股权”，如要变更法定代表人必须通过理事会作出决议并依法办理变更登记，不能私自“转让”。法人登记证书、印章作为单位的重要凭证，民办非企业单位应当建立健全管理使用制度，完善内部监督控制机制，防范证章不当使用、非法转让等风险。本案中，登记管理机关经过充分调查，根据掌握的事实和证据，依法对出借法人登记证书及印章的违法行为进行行政处罚，纠正了牛某的违法行为，有效化解了潜在的风险隐患。　　九、非法社会组织“圣约家园教会”“阿斯兰学堂”被依法取缔　　【基本案情】2017年2月以来，李某、韩某某等人在山西省临汾市尧都区成立非法社会组织“圣约家园教会”，擅自发展教徒，组织聚会，收取奉献金。期间，李某、韩某某等人又依托“圣约家园教会”建立“阿斯兰学堂”，招收多名教徒子女接受以基督教神学为基础的幼儿、小学教育并收取学费，蛊惑教徒不让子女接受国家义务教育。　　【处理结果】2022年8月，尧都区民政局根据民政部《取缔非法民间组织暂行办法》有关规定，将“圣约家园教会”“阿斯兰学堂”依法取缔。　　【典型意义】国家依法保护正常的宗教活动，宗教团体应当依照国家社团管理的规定办理登记。本案中，“圣约家园教会”“阿斯兰学堂”未经登记以社会组织名义开展宗教活动，违反了宗教事务管理和社会组织登记管理法规的规定，属于非法社会组织开展的非法宗教活动，存在较大的政治风险。登记管理机关依法将其取缔，维护了辖区社会组织和宗教活动秩序，维护了国家教育制度和未成年人合法权益。　　十、非法社会组织“河南省蒙古族姓氏历史文化研究会”被依法取缔　　【基本案情】2021年2月，河南省民政厅接到投诉举报，反映“河南省蒙古族姓氏历史文化研究会”未经民政部门登记，在全省多处非法主办或主持民族祭祀，涉嫌开展非法社会组织活动。　　【处理结果】2021年4月，河南省民政厅依据《取缔非法民间组织暂行办法》的规定，依法作出取缔决定，并在民政厅网站予以公告。　　【典型意义】以姓氏、宗族等为名义开展活动，是执法实践中常见的非法社会组织类型。不法分子常借此招摇撞骗，侵犯人民群众财产权益，并容易成为社会稳定风险隐患。本案中，“河南省蒙古族姓氏历史文化研究会”未经登记以社会组织名义开展活动，违反了社会组织登记管理法规的规定，属于非法社会组织，并造成了不良社会影响。登记管理机关依法将其取缔，净化了社会组织发展环境，有利于我国文化安全、民族团结进步和社会和谐稳定。　　来源：民政部官网